|
||||
|
Makale:
TÜRKİYE’DE CUMHURBAŞKANININ GÖREV SÜRESİNE İLİŞKİN
HUKUKİ BİR DEĞERLENDİRME
Yrd. Doç. Dr. Cengiz GÜL*
I. GİRİŞ
Çağdaş siyasal sistemlerin bazısında sembolik, bir kısmında ise etkin bir konumda bulunan devlet başkanlığı makamı; kral, imparator veya hükümdar biçiminde adlandırılan bir monarktan tutun, cumhuriyet devlet biçimini kabul eden ülkelerdeki ifadesiyle cumhurbaşkanına kadar değişik terimlerle adlandırılmaktadır. Veraset yöntemiyle belirlenen monarkların süresi ömür boyu iken, yasama organı veya halk tarafından seçilen cumhurbaşkanlarının ise, ülkeden ülkeye değişmekle beraber, genelde anayasayla düzenlenen belli görev süreleri bulunmaktadır.
Bu bağlamda Türkiye’ye bakıldığında, cumhurbaşkanının görev süresinin, 2007 yılında yapılan 5678 Sayılı Anayasa değişikliğine kadar 7 yıl olup, bir defa seçildiği ve bu değişiklik sonrasında ise, görev süresinin 7 yıldan 5 yıla indirilip, halk tarafından iki defa seçilebilme şansına sahip olduğu görülmektedir. İşte tam bu noktada ülkemizde anayasal gündemi yer yer meşgul eden, ancak hala net bir sonuca varılamamış bir problem karşımızda durmaktadır. O da; hâlihazırda görevini sürdüren cumhurbaşkanının bu anayasa değişikliğinden önce seçilip göreve başladığında 7 yıl olan cumhurbaşkanlığı süresinin, daha görevinin ikinci ayında iken 5 yıla indirilmesi karşısında, bu sürelerden hangisine tabi olacağı problemidir. Bu çerçevede hâlihazır cumhurbaşkanının, eski ve yeni anayasal hükümlerden hangisine tabi olacağı konusu kamuoyunda tartışılmaya devam etmektedir. Bu kısa çalışmayla, mevcut cumhurbaşkanının görev süresi konusundaki bulanık ve puslu havanın dağıtılmasına yardımcı olmak hedeflenmiştir. Çalışmanın başlığında da vurgulandığı üzere konu, siyasal olmaktan çok, hukuki bir yaklaşım çerçevesinde ele alınmıştır. Zira bu problemin, ancak hukuki ilkelerin ışığında yapılacak bir yorum ve değerlendirmeyle çözülebileceği düşünülmektedir.
II. CUMHURBAŞKANININ GÖREV SÜRESİNE İLİŞKİN FARKLI YAKLAŞIMLAR
Mevcut cumhurbaşkanının görev süresi konusunda maalesef bir mutabakata varılabilmiş değildir. Hem hukukçular hem de siyasiler bu konuda ikiye bölünmüş durumdadır. Görev süresi için '5 yıl' diyen olduğu kadar, ısrarla '7 yıl' olduğunu savunanlar da vardır. Açıkçası böylesine salt bir hukuki konuda hukukçular arasında bile bir uzlaşma sağlanamazken, işin içine kimi siyasi kaygı ve düşünceler de girdiğinde böyle bir uzlaşmayı beklemek daha da güçleşmektedir. Öyle ki hukuk doktrininde, örneğin Ergun Özbudun, Mustafa Koçak, Hikmet Sami Türk[1] ve Burhan Kuzu’ya göre 5 yıl olması gereken Cumhurbaşkanının süresi; Süheyl Batum, Erdoğan Teziç, Mustafa Erdoğan ve Metin Günday’a göre de 7 yıl olmalıdır. Burada iki görüşün de savunulabilir yönleri bulunmaktadır. Bu sorunu hukuk ya da siyasetten hangisinin çözeceği ikileminde, elbette ki son sözü hukuk söylemelidir. Zira hukuken ihtilaflı bir konuda, ancak hukuken yetkili bir organın bu konuya çözüm getirmesi lazımdır. Bunun için de ya TBMM bir kanunla bu süre meselesini netleştirmeli ya da Yüksek Seçim Kurulu (YSK) konuyu açığa kavuşturarak seçim takvimini ona göre açıklamalıdır. Siyasal organlarca yapılan düzenlemeleri, hukuken yorumlayarak bir karara ulaşmak da yine hukukçulara kalmaktadır. Olağan bir hukuki tartışma olarak bu konunun hukuk zemininden taşmasına da meydan verilmemelidir.[2] Bu sorunun rejim krizine yol açacağı iddialarını ise yersiz ve abartılı bir yaklaşım olarak görüyoruz. Hükümet sistemi pratiği içerisinde anayasal bir makamın görev süresine ilişkin görüş farklılıklarını, rejim üzerinde bir uyuşmazlık şeklinde değil de, rejim içinde bir tartışma olarak değerlendirmek daha yerinde ve yapıcı bir yaklaşım olacaktır. Aksi halde, daha büyük ve ciddi anayasal konularda ortak bir paydada buluşma ihtimali, büsbütün devre dışı bırakılmış olur.
Ülkemizde sık sık gündeme getirilen ve gündemden düşmeyeceği de anlaşılan bu konunun, siyasi yaklaşımlardan çok hukuki açıdan değerlendirilmesi gerekmektedir. Konu anayasa hukuku ile ilgili olduğu için kamu hukukuna ilişkin bazı temel ilkelerin de dikkate alınmasında fayda vardır. Konunun çözümüne ilkesel boyuttan bakılmadığı takdirde, aşırı sübjektif mülahazaların kafaları karıştırması bir yana, sorunun çözümsüzlüğe itilmesiyle de karşılaşma ihtimali bulunmaktadır. İncelememizde esas tutulacak başlıca ilkeler ise; ‘devam eden hukuki statülerde kazanılmış bir hakkın olup olmayacağı’ ile ‘kanunların geçmişe yürümemesi’dir. Bu ilkelere ilaveten eski kanun-yeni kanun çatışmasında yeni kanunun uygulanması gerektiği ilkesine de dayanan görüşler vardır. Şimdi bu ilkeler ışığında mevcut cumhurbaşkanının görevinin ne zaman sona ereceğini hukuken tahlil edebiliriz.
A. Cumhurbaşkanının Görev Süresinin 7 Yıl Olduğu Görüşü
Fransız anayasa hukukçusu Jean Marcou’ya göre; kamu hukukunda reformlar geleceğe etki eden sonuçlar doğurur, yani geçmişe dönük olmaz. Buna hukukta “yasaların geriye yürümezliği ilkesi” denmektedir. Şayet cumhurbaşkanının görev süresi beş yıl yapılmak istenseydi, ancak o zaman bunun spesifik bir geçici hükümle yapılması gerekirdi. Bu şekilde özel bir kural yoksa her zaman genel kural uygulanır. Yedi yıllığına seçilmiş biri zaten yedi yıl görev yapar.[3] Marcou, konuya salt “geriye yürümezlik ilkesi”nden yaklaşmaktadır. Ancak bu yaklaşım, konuyu açığa kavuşturmak için yeterli olmaz. Konunun asıl, kazanılmış haklar noktasından değerlendirilmesi gerekmektedir. Ancak Marcou, kazanılmış haklar açısından bu konunun çözülemeyeceğini şu düşünceleriyle belirtmektedir: “Bir konudan “kazanılmış hak” olarak bahsedebilmemiz için orada mülkiyet hakkının da olması gerekir. Oysa bir cumhurbaşkanı kendi görev süresinin maliki değildir. Dolayısıyla cumhurbaşkanlığı süresi için kazanılmış haktan bahsedemeyiz. Ama bu sizi yanıltmasın. Çünkü burada bizim konuyu alacağımız kriter cumhurbaşkanlığının kazanılmış hak olup olmadığı değil, “yasaların geriye yürümezlik esası”dır.”[4]
Yazar, cumhurbaşkanlığı süresi için kazanılmış haktan söz edilemeyeceğini söylerken, aslında doğru bir noktadan hareket etmekle beraber, konunun bu ilkeyle açıklanamayacağına ilişkin gerekçesi ise yeterli değildir. Kazanılmış haktan söz etmek için mutlaka bir mülkiyet hakkının olması şart değildir. Yürürlükteki geçerli hukuk kurallarına göre elde edilmiş statüler de (bir okulu bitirerek diploma almak gibi-mezun statüsü) kazanılmış haklardan sayılır. Kanaatimizce bu olayda kazanılmış bir hakkın olup olmadığının tespit edilmesi gerekmektedir. Ancak burada benimsediğimiz kriter, hakkın bir mülkiyet hakkı olup olmadığı değil de, devam eden hukuki statülerde kazanılmış bir hak elde edilip edilemeyeceğidir. Buna ilişkin değerlendirmeye de bir sonraki başlık altında yer verilecektir.
Yukarıda, Türk hukukçulardan Süheyl Batum, Erdoğan Teziç, Mustafa Erdoğan ve Metin Günday’a göre Cumhurbaşkanının süresinin 7 yıl olduğu belirtilmişti. Bu yazarlar, cumhurbaşkanının, seçildiği zamanın hukukuna tabi olduğunu vurgulamakta, yani kanunların geçmişe yürümeyeceği ilkesinden de hareketle, cumhurbaşkanının sonraki kural değişikliğinden etkilenmeyeceğini belirtmektedirler. Buna da, Fransa’da Chirac’ın 7 yıl için cumhurbaşkanı seçilmekle birlikte, sonradan bu sürenin 5 yıla indirilmesine rağmen Chirac’ın tartışmasız şekilde 7 yılını tamamlaması örneği gösterilmektedir.[5] Yani Türkiye’de de cumhurbaşkanının 7 yıllığına seçildiği ve hatta eski kural gereği ikinci kez aday olamayacağına vurgu yapılmaktadır.
Bu noktada genelde Fransa’da Chirac’ın benzer durumundan örnek getirilmektedir. Fransa’da Cumhurbaşkanlarının görev süresinin yedi yıldan beş yıla indirilmesi konusu uzun yıllar önce de gündeme gelmişti. Ancak Chirac 1999’da kendiliğinden çıktı ve bunu kabul etmeyeceğini, en azından kendisinin, görevinin sonuna kadar devam etmek istediğini söyledi. O dönemde Fransa’da bir kohabitasyon (cohabitation) vardı. Yani cumhurbaşkanı sağ partiden Chirac iken, başbakan ise sol partiden Jospin idi. Chirac’ın bu açıklaması üzerine 2000 yılında eski cumhurbaşkanlarından Valery Giscard d’Estaing (Avrupa Anayasası’nın da baş mimarı) destek aramak için Jospin’e gittiğinde Jospin de değişikliğe, Chirac’ın bunu kabul etmesi şartıyla yanaştığını belirtmişti. Chirac da yedi yıl görevde kalması kaydıyla bunu kabul etti, ancak Giscard d’Estaing’in “bir kişinin sınırsız defa aday olabilmesinin yasaklanması” önerisini reddetti. Böylece Fransa’da “cumhurbaşkanı beş yıllık süre için genel oyla seçilir” biçimindeki tek maddelik değişiklik referandumda oylanıp 2000’de kanunlaşmıştır. Ayrıca Fransa‘da Chirac’ın görev süresinin yedi yılda tamamlanacağına dair bir yürürlük maddesi de konmamıştı. Bunda da Chirac’ın iyi pazarlık yapmasının rolü büyük olmuştur.[6]
Chirac’ın görev süresiyle ilgili Fransa’da ciddi bir tartışma yaşanmamıştır. Fransa’da söz konusu kanun değişikliği yapılmadan önce Cumhurbaşkanı Chirac, Başbakan Jospin ve Giscard d’Estaing arasında zaten bir uzlaşma sağlanmıştı. Bu konuda üstü kapalı ve belirsiz bir alan kalmamıştı. Söz konusu değişiklik Chirac’ın görev süresinin beşinci yılında yapılmasına karşın, siyasal uzlaşma sağlanması nedeniyle hiç kimse bunu tartışmaya açmamıştı. Yani Fransa’da bu konuya ilişkin muhtemel tartışmaların önünü kesen asıl etken, kanunların geçmişe yürümeyeceği ilkesi kadar, etkin siyasal konumdakiler arasında bir uzlaşmanın sağlanması olmuştur. Böyle bir siyasal uzlaşma zemini oluşturulamasaydı, söz konusu geçmişe yürümeme ilkesinin uygulanacağı da gündeme alınmıştı.
Konunun özüne dönmek gerekirse, kanunların geçmişe yürümeyeceği, hukukun genel bir ilkesi olmakla birlikte, önümüzdeki hukuki sorunun çözümü için bu ilkeye dayanılamayacağı kanaatindeyiz. Burada öncelikle, kanunların derhal uygulanması ilkesi dikkate alınmalıdır. Zira kamu hukuku alanında, devam eden hukuki statülere ilişkin düzenleme ve değişikliklerin hemen uygulanması ilkesinin geçerli olduğunu gözden kaçırmamak gerekir.
B. Cumhurbaşkanının Görev Süresinin 5 Yıl Olduğu Görüşü
Bu yaklaşıma göre de, hâlihazır cumhurbaşkanımız 21 Ekim 2007 tarihli halkoylamasıyla onaylanan 31 Mayıs 2007 tarih ve 5678 sayılı Anayasa değişikliği kanununun yürürlüğe girmesinden önce seçilmiştir. Ancak seçildiğinde 7 yıl olan görev süresi, kanaatimizce ilgili anayasa değişikliğinin yürürlüğe girmesiyle 5 yıla inmiş sayılır. Çünkü Cumhurbaşkanının görev süresi, tarafların irade serbestîsiyle belirlenen akdi bir durum olmayıp, kanuni ve nizami, yani kamu hukuku statüsüyle (statutaire)[7] ilgili bir durumdur. Dolayısıyla böyle bir durumda, o makamda bulunan kişinin görev süresiyle ilgili olarak kazanılmış bir hakkından söz edilemez. Bu gibi durumlarda kanunların derhal uygulanması ilkesi geçerlidir.[8] Yani kamu hukuku alanında, devam eden hukuki statülere ilişkin düzenleme ve değişiklikler derhal uygulanmalıdır. Bu çerçevede, o statünün değişiklik öncesindeki sağladığı hak ve imkânlar, değişiklik sonrasında devam etmeyecektir. Başka bir deyişle, değişiklik öncesindeki durum hukuken kazanılmış bir hak doğurmamaktadır.
Bu noktada Anayasa Mahkemesi de kazanılmış bir hakkın ortaya çıkması için şu şartları aramaktadır: 1- Hakkın, edinildiği anda yürürlükteki kurallara uygun şekilde ve 2- “bütün sonuçlarıyla fiilen” elde edilmiş olması gerekir.[9]
Bu şartlardan özellikle ikincisinin belirlenmesi güçlük arz etmektedir. Yani bir hakkın ne zaman bütün sonuçlarıyla elde edilmiş sayılacağı konusunu irdelemek gerekmektedir. Bu konuya ilişkin olarak Anayasa Mahkemesi, belli kişiler için beklemece haklar doğuran bir statünün varlığını, hatta belli kişilerin bir şart işlemle o statüye sokulmuş olmalarını, kazanılmış hakların doğması için yeterli saymamaktadır.[10] Anayasa Mahkemesi açısından, “kural işlemler, nesnel ve genel hukuki durumlar oluştururken, düzenledikleri konularda statü meydana getiriler. Kişilerin bu statülere alınmaları, özel ve kişisel bir işlemle (şart işlemle) mümkündür. Nesnel ve genel hukuki durumun, bu şart işlemle özel hukuki duruma dönüşmesi kazanılmış hak yönünden yeterli değildir. Nitekim bir kişinin memur veya emeklilik statüsüne sokulması, bu statüde hiçbir halde değişiklik yapılmayacağı anlamına gelmez. Kural işlemler her zaman değiştirilebilir ya da yargı organları tarafından Anayasaya veya kanuna aykırı görülerek iptal edilebilir. Kural işlemin değişmesi ya da iptal edilmesi, ona bağlı kişi ile ilgili şart işlemi de etkiler. Böyle bir durumda ise, ilerisi için bir kazanılmış haktan söz edilemez. Kişi ancak, yeni kural işleme göre oluşan statüde yerini alır. Kazanılmış hak, kişinin bulunduğu statüden doğan (maaş gibi), tahakkuk etmiş ve kendisi yönünden kesinleşmiş, kişisel alacak niteliğine dönüşmüş haklar için söz konusu olur.[11]
Anayasa Mahkemesi’nin bu kararı ışığında, hâlihazır cumhurbaşkanımız da seçildiği anda bir hukuki statüye girmiş olmaktadır. İşte bu cumhurbaşkanlığı statüsü devam ederken, anayasal boyuttaki bir kural işlemde yapılan değişiklikle görev süresinin yedi yıldan beş yıla indirilmesi sonucunda, göreve geldiği zamanın kuralına değil de, yeni kurala tabi olması gerekecektir.
Fransa’da bu konuya ilişkin muhtemel tartışmaların önünün kesilmesinde, kanunların geçmişe yürümeyeceği yönündeki hukuki ilke kadar, siyasal aktörler arasında bir uzlaşmanın sağlanması biçimindeki siyasal faktörün de önemli katkıları olmuştur. Uzlaşma sağlanmadığı takdirde, söz konusu geçmişe yürümeme ilkesinin uygulanacağı da düşünülmekte idi. Türkiye’deki durum da hukuken Fransa’da Chirac örneğine benzemekle birlikte, bu sorunun çözümü noktasında etkin siyasal makamlar arasında, 2007 yılındaki 5678 Sayılı Anayasa değişikliğinin öncesi ve sonrasında bir uzlaşma sağlanamamıştır. Bu siyasal uzlaşma yokluğu ortamında, en azından sorunun çözümüne yönelik genel hukuk ilkelerinin uygulanması konusunda bir uzlaşmanın sağlanması iyi olacaktır. Yahut daha pratik ve kurumsal bir çözüm olarak, ya Yüksek Seçim Kurulu konuyu açığa kavuşturarak seçim takvimini ona göre açıklamalı ya da TBMM bir kanunla hâlihazır cumhurbaşkanının görev süresini netleştirmelidir.
Bu konuda TBMM’nin çıkaracağı bir kanunun, iptal davasına konu olması durumunda ise, bu kez Anayasa Mahkemesi’nin vereceği karar merak konusu olacaktır. Konuyla ilgili olarak Yüksek Mahkeme, 2005 yılında Esnaf ve Sanatkârlar Yasası’nda, oda başkanlarının görev süresini değiştiren bir değişikliğin CHP tarafından iptali istemiyle açılan davada; sürenin öngörülebilir olması gerektiğini, aksi halde kazanılmış hakların güvencesiz bırakılacağını belirtmişti. Kararın gerekçesinde ise, "hukuk devletinde güven ve istikrarın korunabilmesi için kural olarak yasalar, yürürlüğe girdikleri tarihten sonraki olaylara uygulanırlar. Bazı durumlarda, adaletin sağlanması, temel hakların korunması gibi nedenlerden kaynaklanan zorunluluklar dışında, yasaların geçmişe yürümesi söz konusu değildir"[12] denmektedir. Dava konusu olay, sonuçta görev süresine ilişkin olduğu için, Yüksek Mahkeme bu içtihadını cumhurbaşkanının süresine ilişkin bir kanunun iptali konusu önüne geldiğinde de tekrarlarsa, cumhurbaşkanı yedinci yılının sonuna kadar görevinde kalacaktır. Görüldüğü üzere Anayasa Mahkemesi, kanunların geçmişe yürümeyeceğinden hareketle kararını inşa etmiştir. Salt bu ilkeye dayanılarak bu sorunun çözülmesi beklenemez. Zira tekrarlamak gerekirse; kamu hukukunda devam eden hukuki statülerde, özellikle de süreye ilişkin konularda kazanılmış hak olmaz ve de kural değişikliklerinin derhal uygulanması ilkesi geçerlidir.
III. SONUÇ
Çağdaş demokratik hükümet sistemlerinde devlet başkanının görev süresi konusu, aslında çok da gündemin ön sıralarını işgal edecek bir nitelik taşımamaktadır. Türkiye açısından da 2007 Anayasa değişikliğine kadar durum böyle iken, görev süresi 7’den 5 yıla indirilen mevcut cumhurbaşkanının eski ve yeni hükümlerden hangisine tabi olacağının da netleştirilmesi gerekmektedir. Bu sorun Fransa’daki gibi bir siyasal uzlaşmayla halledilemediğine göre, konu hukukun genel ilkelerinden hareketle bir sonuca bağlanmalıdır. 2007 yılındaki 5678 Sayılı Anayasa değişikliğinden bu yana tam 3 yıl geçmesine rağmen, ülkemizde sık sık gündeme getirilen ve gündemden düşmeyeceği de anlaşılan bu konunun, siyasal yaklaşımlardan çok hukuki bir açıdan değerlendirilmesi gerekmektedir. Konu anayasa hukuku ile ilgili olduğu için de kamu hukukuna ilişkin bazı temel ilkelerin dikkate alınmasında fayda vardır. Konunun çözümüne ilkesel boyuttan bakılmadığı takdirde, aşırı sübjektif mülahazaların kafaları karıştırması bir yana, sorunun çözümsüzlüğe itilmesiyle de karşılaşma ihtimali bulunmaktadır. Bu çalışmada temel alınan başlıca ilkeler ise; ‘devam eden kamusal hukuki statülerde kazanılmış bir hakkın olup olmayacağı’ ile ‘kanunların geçmişe yürümemesi’dir. Bu ilkelere ilaveten eski kanun-yeni kanun çatışmasında, yeni kanunun uygulanması gerektiği ilkesinden de yararlanılmıştır.
Yedi yıllık eski sürenin, mevcut cumhurbaşkanı açısından bir kazanılmış hak oluşturmayacağı düşüncesindeyiz. Zira kamu hukuku alanında, devam eden hukuki statülere ilişkin düzenleme ve değişikliklerin hemen uygulanması gerekir. Bu çerçevede, o statünün değişiklik öncesindeki sağladığı hak ve imkânlar, değişiklik sonrasında devam etmeyecektir. Dolayısıyla değişiklik öncesindeki durum hukuken kazanılmış bir hak doğurmamaktadır. Başka bir deyişle, görevi devam eden cumhurbaşkanı, seçildiği anda bir hukuki statüye girmiştir ve bu statüsü devam ederken de, anayasal boyuttaki bir kural işlemde yapılan değişiklikle, görev süresinin yedi yıldan beş yıla indirilmesi sonucunda, göreve geldiği zamanın kuralına değil de, yeni kurala tabi olmalıdır. Bu da hâlihazır cumhurbaşkanının görevinin Ekim 2012 tarihinde sona ermesi anlamına gelmektedir. Yeni kural iki dönem cumhurbaşkanlığını öngördüğü için de, mevcut cumhurbaşkanının ikinci defa aday olup seçilebilme ihtimali vardır. Bu çerçevede, aynı nitelikteki (özel veya genel) eski ve yeni kuralın çatışması durumunda, sonrakinin, yani sonraki kuralın uygulanmasının genel bir hukuk ilkesi olduğu da dikkate alınmalıdır.
Ülkemizdeki bu sorunun çözümü noktasında etkin siyasal makamlar arasında, 2007’deki 5678 Sayılı Anayasa değişikliğinin öncesi ve sonrasında bir uzlaşma sağlanamamıştır. Bu siyasal uzlaşma yokluğu ortamında, en azından sorunun çözümüne yönelik genel hukuk ilkelerinin uygulanması konusunda bir uzlaşmanın sağlanması iyi olacaktır. Yakın bir tarihte yaptığı açıklamayla, sorunun netleştirilmesi için şimdilik erken olduğunu düşünen Yüksek Seçim Kurulu’nun, gereksiz polemik ve gerginliklere meydan vermemek adına konuyu açığa kavuşturarak seçim takvimini ona göre açıklaması gerekmektedir. Bu aşamada YSK’dan beklenen, seçimlerin yönetim, denetim ve gözetimi konusunda kesin kararlar verebilen bir kamusal kuruluş olarak, görev süresi konusunu netleştirirken, yukarıda sözü edilen hukukun genel ilkelerinden de hareketle en kısa sürede sorunu çözüme kavuşturmasıdır.