AVRUPA BİRLİĞİ: İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ VE

ÇOK TARAFLI MÜZAKERE LİDERLİĞİ

 

Fikret Mazı* ve Mehmet Tan**

 

Özet

11 Aralık 1997’de Kyoto Protokolü’nün imzalanmasıyla belirgin bir kimlik kazanan AB iklim değişikliği liderliği, çok taraflı antlaşma ve müzakereler çerçevesinde ve yasal zeminler oluşturma yoluyla bugünkü haline gelmiştir. Bu liderlik kimi zaman, AB’nin sahip olduğu kurumsal imkânlara ve müzakere yeteneklerine; kimi zamansa ABD’nin Kyoto Protokolü’nden çekilmesyle başlayan güç boşluğuna atfedilmektedir. Başlangıç noktası ne olursa olsun AB, 21. yüzyıl çevre lideri ünvanına sahiptir. Makalemizde bu liderliğin ya da dünya çapında çevre aktörü olmanın anlamlarına, bu rolden yola çıkarak çok taraflı müzakere ve antlaşmaların nasıl şekillendirildiğine değinilecektir. Özellikle Kyoto’yu temel alan bu yaklaşımlarda AB hakkında çıkarılacak temel sonuç; liderliği kimi ekonomik ve politik çıkarlar üzerine de kurulu, liderlik anlamındaki tecrübesinin ilk dönemini atlatmış, kayda değer emisyon azaltımları gerçekleştiremese de küresel çevre rejimine ve müzakerelerine aktif katılımı gerçekleştirmiş ve ihtiyatçı prensiplerin daha geniş çevrelerce algılanmasını sağlamış bir lider olduğudur. Bu liderliği daha kalıcı ve etkin hale getirmek ise şüphesiz ki hedef belirlemedeki başarının bu hedefleri hayata geçirmede de gösterilebilmesidir.

Anahtar Kelimeler: AB, iklim değişikliği, liderlik, Kyoto Protokolü, çok taraflı antlaşmalar, çok düzlemli yönetişim

 

EUROPEAN UNION: CLİMATE CHANGE AND LEADERSHIP OF MULTİLATERAL NEGOTIATIONS

Abstract

EU climate change leadership which acquired a certain status through the signing of the Kyoto Protocol on 11th November 1997 has been transformed into its form today by way of multilateral agreemnts and negotiations which help to build a legal base. This leadership is sometimes attributed to the instutitonal opportunities the EU has and sometimes attributed to the fact that the USA retreated fom the Kyoto. Whatever the starting point is, EU has been entitled as the 21st century climate change leader. In this essasy, leadership, being an actor in environmental governance in the global arena and how the multilateral agreements are being formed will be discussed. In these approaches particularly fıocusing on Kyoto Protocol, the main conclusion will be that EU has kind of a leadership built on economical and political opportunities and it has completed the first stage opf leadership. Even if it has not been able to realize considerable emission reductions, it has fulfilled active participation to environmental negotiations and treaties, making larger circles aware of the precautionary principle. To make this leadership more effective and permanent largely depends on the fact that the efficiency achieved in policy making is also exhibited in fulfilling the given decisions.

Keywords: EU, climate change, leadership, Kyoto Protocol, multilateral agreements, multilevel governance

 

GİRİŞ

İklim değişikliği 21. yüzyılda insanoğlu için en büyük tehdit ve sorunlardan birisidir. İklim değişikliğinin problemli bir konu haline gelmesi sadece yaşam çevresinin devam ettirilmesi anlamında değil, aynı zamanda iklimde meydana gelen değişikliği hafifletme politikalarının belli ekonomik masraflar getirmesindendir. Uluslararası arenada iklim değişikliği konusu büyük bir ağırlığa sahiptir. Ancak, bu süreci henüz tam anlamıyla tersine çevirebilecek uygulama ve politikaların eksikliği iklim değişikliği konusunun çözümsüz bir konu olarak algılanmasına da neden olmaktadır. Kabul etmek gerekir ki küresel düzeyde oluşturulacak bir iklim değişikliği politikasının ortaya konması ve bu politikaları uygulama görevini üstlenen birimin, işlevini yerine getirip getirmediğini anlamak pek kolay değildir. İklim değişikliği konusunun uluslararası niteliğini hesaba kattığımızda, şematize edilen bu sistemi üstlenen aktörün belirleyici ve şekillendirici olduğu ileri sürülebilir. Bir dış politika aktörü ve küresel çevre lideri olarak anılan AB’nin bu alandaki etkisi nedir? AB’yi küresel çevre liderliği bağlamında etkin bir lider haline getirmiş olan Kyoto Protokolü’nün ilk uygulama döneminin bitmesinden sonra AB çevre liderliği nasıl bir evrim geçirmiş olacaktır? Bu ve benzeri sorular AB uluslararası arenada özerkliğini arttırdıkça, yürüttüğü çevre liderliği bağlamında daha çok sorgulanır hale gelecektir (Bkz. McCormick, 2006; Reid, 2004; Rifkin, 2004).

Uluslararası bir liderin varlığı, ülkelerin uluslararası politikalara katkıda bulunabilmesinde neredeyse temel şarttır. Yasal ya da politik dayanakları kimi zaman tartışılan çevre liderliği, uluslararası sahnede koordinasyonu arttırmak adına kimi soru ve sorunları da gün yüzüne çıkarmıştır. İklim değişikliğiyle ilgili toplu hareket etme potansiyelinden ve hangi liderlik özelliklerinden nasıl yararlanılacağı hâlâ belirsizdir. Bu bağlamda AB, hem potansiyel hem de gerçek bir lider olarak ele alınacak ve AB çevre liderliğine, siyaset biliminin belirlediği yapısal, yönlendirici ve araçsal ‘liderlik’ özellikleri açısından değinilecektir. Yani, AB çevre liderliğinin doğası irdelenirken diğer bir yandan da bu liderliği sürdürebilmek için gereken alt koşullar ele alınacaktır.

Her ne kadar BM’de çok güçlü bir pozisyona sahip olmasa da, AB küresel gündemin ve çok taraflı çevre müzakerelerinin şekillenmesinde ve idare edilmesinde öncülük yapmıştır.  Özellikle, Kyoto Protokolü gibi çok taraflı bir çevre antlaşmasından sonra iklim değişikliği konusunun AB’ce nasıl idare edileceğini kestirebilmek ve bir lider olarak AB’nin iklim politikalarını tanımak 21. yüzyıl iklim politikasının etkinliği hakkında bize önemli bakış açıları sunacaktır. Bireysel çıkarların gerçekleştirilmesinden daha büyük anlamlar taşıyan iklim değişikliği liderliği konusunda AB, iç politika tutarlılığına öncelik vermeli ve ikna gücünü arttırmak için hem üye ülkeler hem de dış koalisyonlara karşı güvenilirliğini arttırmalıdır.

Avrupa Birliği uluslararası çevre gündeminde ve özellikle de küresel ısınmanın etkilerini hafifletme konusunda bir gündem belirleyici haline gelmiştir. Avrupa Birliği ve üye ülkeler tarafından kabul edilen birçok çevre politikası ve programları iklim değişikliğini çözümlemeye yönelik girişimlerde öncelik kazanmıştır. Mart 2007’de AB üye devlet başkanları Avrupa Komisyonu’nca hazırlanan tümleşik bir iklim değişikliği ve enerji politikası belirlemiştir. 2007 Ocak ayında Avrupa Komisyonu Kyoto sonrası dönem için ilk eylem niteliğindeki, sıcaklık artışlarını sanayi öncesi dönemin 2 derece üstüne çekme kararı almıştır (European Commission, 2007). Avrupa Konseyi de bu kararı onaylayarak AB’nin 2020 yıllarında karbondioksit oranını, 1990 yılındaki seviyesine yani %20’nin altına çekeceğini bildirmiştir. Avrupa Konseyi’nin 2007’de aldığı bağlayıcı kararlardan bir diğeri de 2020 yılında AB’nin toplam enerji sarfiyatının %20’sinin yenilenebilir enerji kaynakları ve ulaşım için kullanılan yakıtların %10’unun biyoyakıt olması gerektiğidir (Council of the European Union, 2007). 2012’de Kyoto Protokolü’ne ilişkin emisyon hedeflerine ulaşılmış olunmacaktır ve AB liderlik pozisyonu gereği iklim değişikliğiyle mücadele etmek adına kimi çözümler üretmeye devam edecektir.[1]

AB ve üye ülkeler 1990’larda da birçok önemli olayda gündem belirleyici roller üstlenmiştir. 1990’ların başında birçok Avrupa ülkesi emisyonlarını ulusal çapta düşürmeyi kabul etmiş ve bunu takip eden bir kararla Avrupa Enerji ve Çevre Bakanları 21. yüzyılın başında karbondioksit emisyonlarının düşürüleceğini ilan etmiştir. Kyoto Protokolü görüşmeleri daha tamamlanmadan, AB, sanayi ülkelerinin emisyon oranlarını 1990 yılındaki emisyon oranlarının %15’i kadar azaltması gerektiğini vurgulayarak daha sonra gerçekleştirilecek olan çevresel görüşmelerin özünü belirlemiştir.[2] Ama unutmamak gerekir ki bu kararların alınmış olması ve kararların uygulanması arasında ciddi korelasyonlar gözlenememektedir.

28 Mart 2001’de ABD’nin Kyoto Protokolü’nden resmen çekildiğini ilan etmesi bu geri çekilmenin bir görüş farklılığından kaynaklandığı gösteriyordu (Steurer, 2003:344). Bu süper gücün çekilişi, AB’yi zora sokmuş olsa bile AB’nin Kyoto Protokolü’ne bağlı kalması onu iklim değişikliği konusunda tartışmasız bir lider haline getirmiştir. Yalnız, Amerika tek başına, sanayileşmiş ülkelerin emisyon yüzdesinin %40’ına yakın bir oranından sorumluydu. Bu oran AB’ye üye ülkelerin toplamından nispi olarak daha küçük bir rakam olan % 24.2’ye karşılık geliyordu. Liderlik sıfatını kazanan AB,  geriye kalan emisyon yüzdesine sebep olan ülkeleri ikna etmek durumundaydı. Çünkü, sebebi biraz da gelişigüzel olan 1990 emisyon oranlarının en az  %55’ine sahip olan ülkelerin katılımıyla Kyoto Protokolü’nün yürürlüğe girebilmesi AB’nin Japonya ve Rusya gibi önemli sanayi ülkelerinin[3] Kyoto sürecine katılımlarının sağlamasını şart koşuyordu. [4]

Hem ABD’nin küresel ısınma mücadelesinden çekilmiş olmasına, hem de diğer sanayi devlerini ikna etme zorluklarına rağmen AB, 25 Nisan 2002’de söz konusu protokolü resmi olarak imzalamıştır.[5] Söz konusu zorluklar ve bu yükümlüğünün getireceği maddi kayıplara karşın AB’nin iklim değişikliği politikasında lider rolünü neden üstlendiğini ve bu anlamda neden ısrarcı olduğunu sorgulamak kaçınılmazdır. Kimilerine göre AB ve kendisine bağlı kurumlar idari anlamda başarısız ve zayıf olsa da AB 2002’den bu yana iklim değişikliği politikasındaki öncüllüğünü sürdüregelmiştir.

Böylesine kapsamlı bir konunun yöneticiliğini üstlenmek üç boyutlu bir sorumluluğu da beraberinde getirmektedir. Bir taraftan dış faktörleri elimine etmeye çalışırken diğer taraftan da ulusüstü ve ulusal problemlere eğilme, AB iklim değişikliği liderliğinin sözü edilen üç genel boyutudur. Oysaki AB iç koordinasyon bağlamında zayıf bir performans göstermekte ve karar alma mekanizması bu yüzden yavaş işlemektedir. Algieri’ye (2006-2007:107) göre AB’nin ortaya koyduğu hedefler kimi zaman onun ulusüstü bir birlik olarak hareket etme kapasitesini aşmaktadır.

AB’nin küresel çevre yönetişimi politikası, süründürülebilirlik ve çok taraflılığa yatkınlığından dolayı ulus devletlerin politikalarından farklıdır. AB için toplu hareket temel hedeftir ve AB bu çerçevede bölgesel genişleme çalışmalarını da yürütmektedir. Buna dayalı olarak AB’nin ikilemli bir lider olduğunu da savunanlar vardır. Temel bütün küresel çevre tartışmalarında, AB kurumsal reformları teşvik etmiş ve atılan adımların da hızlı ve şeffaf olması gerektiğini savunmuştur. Buna rağmen, uluslararası bir aktör olan AB’nin talep, amaç ve harekete geçme anlamındaki kapasitesi arasında büyük bir uyuşmazlık vardır (Chaban vd., 2006: 246). Üye ülkelerin beklenti ve çıkarlarının farklı olmasının da eklenmesiyle ortak kararların alınma süreci şüphesiz uzamaktadır. Avrupa Topluluğu Antlaşması adıyla da bilinen Maastricht Antlaşması’na göre Avrupa Topluluğu biyoçeşitliliği koruma ya da çevresel politikaların uyumlaştırılmasından sorumluyken[6] üye ülkeler enerji ve vergilendirme politikalarında kısmen de olsa bağımsızlık eğilimi gösterebilmektedir. Örneğin, AT iklim politikası değişikliğine ilişkin radikal bir uygulama gerçekleştirmeye kalkışsa bütün üye ülkelerin bu uygulamaya önem vermesi gereklidir. Karmaşık hiyerarşilerin olduğu böyle bir sistemde işbirliğini ve uyumu başarabilmek AB için büyük bir sorundur. Tüm bu zorluklara karşın, AB 1997 Kyoto görüşmelerinde sanayi ülkelerinin emisyonlarının azaltılması gerektiğini ısrarla bildirmiş; ve 2020 için de emisyon oranlarının 1990 seviyelerinin %20 altına düşürülmesi gerektiği politikasına bağlı kalmıştır.

Gerçekte, AB’nin iklim değişimi bağlamında liderlik statüsü kazanması istem dışı olarak da açıklanabilir. Çevre yönetiminin 21. yüzyılda merkezi nitelikten uzaklaşması ve sanayi ülkelerinin emisyon kısıtlamasına yanaşmamalarının otoriter bir boşluk oluşturması kaçınılmazdır.  Bu koşullarda, sürdürülebilir gelişmenin çevresel standartların korunmadan gerçekleşemeyeceğini bilen AB, bayrağı ABD’den bir anlamda devralmıştır.

 

1. AVRUPA BİRLİĞİ VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ LİDERLİĞİ

AB, çevre diplomasisinde gitgide güçlenen önemli bir aktör olarak ortaya çıkmıştır. Oysaki küresel çevreciliğin ilk dönemlerinde, AB’nin çevresel yetkileri kısıtlıydı ve birçok Avrupa ülkesi ozon tahribatı ve asit yağmuru konusunda direnç gösteriyordu. 1980’lerden bu yana ise daha çevreci hale gelen AB, Maastricht Antlaşması’yla ihtiyat prensibini öncelik haline getirmiş ve 1992 BM Çevre ve Kalkınma Konferansı’nda aktif rol oynamıştır. 2002 Dünya Zirvesi’nde ise birçok ülke AB’yi zaten lider olarak algılamaya başlamıştır. Bu durum, tamamen, AB’nin çevresel konularda etkinliğinin artmasıyla paraleldir. Daha sonra da değinileceği üzere, AB’nin Kyoto Protokolü’yle kesinleşen çevre liderliği politik ve ekonomik temeller üzerine kuruludur. Bunun en büyük göstergesi ise çok taraflılığa ek olarak sürdürülebilir kalkınmanın AB çevre liderliğinin özünü oluşturmasıdır.

AB’nin çevre lideri olması yolundaki tarihsel evrimine kısaca baktığımızda, AB’nin küresel çevre politikasında bugün sahip olduğu konuma gelmesinin pek öngörülebilir bir durum olmadığını söyleyebiliriz. AB,  1987 Avrupa Tek Senedi’ne kadar hiçbir ortak çevre politikasına sahip değildi. Avrupa Topluluğu Harekât Planlarıyla başlayan çevre politikacılığı günümüzde Avrupa Topluluğu hukukunun önemli bölümünü oluşturmaktadır. Resmi anlamda politik ataklar olmasa bile, Avrupa pazarı ve küresel çevre arasındaki ilişkiyi reddetmek olanaksızdır. AT’nin tarım, balıkçılık, atık yönetimi ve hava kirliliği ile ilgili temel politikaları komşu ülkelerce kabul görünce ve uluslararası gündemde AT’nin zaten fark edilmeye başlayan bu konumunu güçlendiren teşvikler ortaya çıkınca AB aktif rol üstlenmiş bir lidere dönüşmüştür. Uluslararası politikada yer alma ve küresel çevre yönetişimine katılma çabaları AT için 1972 Stockholm Konferansı’yla başlamıştır.

Temellerini Stockholm’e dayandırabileceğimiz çok taraflı bu rejime ve ele alınan konunun hem kapsam hem katılım bakımından büyüklüğüne bakacak olursak, alınan kararların uygulanabilirliği bakımından AB’nin etkin bir liderlik görevi üstlenme zorunluluğu vardır. Katılımcı ulus devletlerin görüşme sürecinde kişisel çıkarlar elde etme isteğinden dolayı, taraflararası çatışmaların olması çok muhtemeldir. İklim değişikliği rejiminin başarıyla uygulanmasında bir liderin varlığı bütün şartların yerine getirildiği anlamına gelmese de liderlik, uzlaşmanın sağlanabilmesindeki gerekli koşuldur (Young 1991: 302). Diğer bir deyişle, liderlik çok taraflı çevre müzakere ve antlaşmalarında toplu harekât kapasitesinin temel şartıdır (Lindburg and Sheingold, 1970: 128). İklim değişikliği önleme politikalarının bir lider eşliğinde etkinlik kazanacağı muhakkaktır. O zaman geriye kalan husus AB’nin bir lider olarak potansiyelinin ölçülmesi ve ne şekilde bu potansiyeli gerçek liderliğe dönüştürdüğüdür.

AB’yi iklim değişikliği liderliği rolünü üstlenmiş temel mekanizma olarak ele aldığımızda, bu rolün etkilerini ve yönetilenlerce nasıl algılandığını ve beklentileri karşılayıp karşılamadığını da tartışmak gerekmektedir. Üstlenilen rollerin semantik açılımları söz konusu rollerin kapsamının belirlenmesinde çok etkilidir.[7] Rolleri, sosyal yapılardaki pozisyonlara paralel olarak gerçekleştirilmek durumunda olan beklentiler olarak değerlendirebiliriz (Holsti, 1970: 239-40; Wendt 1999: 227). Zaten rollerin üstlenilmesi belirli bir zaman ve interaktif öğrenme sürecini kapsamaktadır. Bu sürecin sonunda oluşan imaj artık kimi beklentilerin karşılanması yönünde şekillenecektir (Bkz. Elgström, 2007: 449). Böylece, söz konusu ortam ve gereksinimler aktörlerin ve rollerin belirlenmesinde önemlidir. İklim değişikliği konusunda baş aktörlüğü üstlenmiş olan AB’yi bu çerçevede ele alırsak, iklim değişikliği konusunun nispi önem kazanması ve bu problemi çözümleyecek üst bir yapının olmayışı dolayısıyla, geleneksel sivil yöneticilikten kural koyan ve geniş kitleleri yöneten bir kimliğe geçiş vardır, denilebilir. AB’ye atfedilen roller ve bahsedilen bu kimlik, karmaşık beklentiler ve aktörün kişisel imajı arasında dinamik bir etkileşim sonucunda şekillenmiştir.

Holsti’ye (1970) göre bir devletin ulusal rol anlayışı, o devletin dış politikasının şekillenmesinde ve anlaşılmasında belirleyicidir. Ama yine de, roller ve dış politika anlayışı arasındaki ilişki açık değildir. Ayrıca aktörler rol seçiminde kendileri belirleyici davranabilirler ve bu, farklı politik davranış seçeneklerini doğurur.

Çok taraflı müzakerelerde liderlerin çeşitli rolleri vardır ve bu durum zaten karakteristiktir (Zartman, 1994: 5). Rollerin çeşitli olması sayesinde söz konusu problemler ve taraflar arasındaki gerginlikler çözümlenebilir. Underdal  (1991:140; 1994:181) ve Malnes’ın (1995: 94) tanımına göre liderlik, asimetrik bir güç ilişkisi çerçevesinde liderin belirli bir hedefe yönelik olarak diğer tarafın davranış ve tutumlarını yönlendirme rolü olarak adlandırılabilir. 2005’te 2. Avrupa İklim Değişikliği Programı döneminin başlamasıyla birlikte, iklim değişikliğinin olumsuz etkilerini kontrol altına almakla AB, iklim değişikliği liderliği işlevini gerçekleştirdiğini açıkça gösteriyordu.[8] Yine, çevreden sorumlu Avrupa Komisyonu üyesi olan Stavros Dimas’ın 2007’de yaptığı bir konuşmada AB’nin iklim değişikliği liderliği hakkındaki ifadeleri dikkat çekicidir. “Avrupa Birliği, bu mücadeleyi kazanmak için gerekli olan küresel tepkiyi yönetecek hem fırsat hem de araçlara sahiptir.” [9] Dimas’ın kendinden emin bu tavrı AB çevre liderliğinin hem karizmatik hem de kurumsal gelişmişlik boyutuna işaret etmektedir. AB, uluslararası iklim değişikliği çerçevesinde kendisini ayrıcalıklı pozisyona sahip olan tek lider ilan etmiştir.[10]

AB’nin iklim değişikliği liderliğini üstlenmesi akademik anlamda da büyük ilgi toplamıştır (Bkz. Andresen ve Agrawala 2002; Gupta ve Grubb 2000; Gupta ve Ringius 2001; Hampson 1995; Hegdal, 1992; Tallberg 2002 ve Young ve Osherenko, 1993). AB’nin çevre liderliği çoğu kez AB’nin küresel bağlamdaki gücüne ve çevresel koruma anlamında sahip olduğu uluslararası prestije dayandırılmaktadır. Bu liderlik daha çok yapısal liderliktir. Araçsal ve yönlendirici liderlik de eklendiğinde AB çevre liderliğini genel olarak üç başlık altında inceleyebiliriz (Bkz. Gupta ve Ringius, 2001). Kurumsal liderlik olarak da adlandırabileceğimiz araçsal liderlik, AB’nin üye ve diğer ülkelerle olan ilişkilerini düzenlemede faydalandığı ulusal ve uluslararası kurum ve kuruluşları kapsamaktadır. Diğer bir deyişle, araçsal liderlik diplomatik yollarla koalisyonların oluşturulması ve ortak hedeflerin gerçekleştirilmesine yöneliktir. Gerek üye ülkelerin yaratmış olduğu politik çeşitlilik, gerekse merkezi otorite eksikliğinden dolayı AB’nin araçsal liderliği biraz zayıftır.

Bu liderlik türlerinden en baskın olanı şüphesiz ki yönlendirici liderliktir.[11] Hem kurumsal hem de yapısal olanaklardan faydalanan yönlendirici liderlik, AB’nin iklim değişikliği politikasının temel karakteristiği olarak ele alınmaktadır (Skodvin ve Andresen,  2006: 13-15). Nitekim, AB iklim değişikliğinin olumsuz etkilerinin azaltılması ve Kyoto Protokol’ünün daha geniş kitlelerce kabulü bağlamında yönlendirici liderliğini kullanmıştır. Ortaya konulan hedeflerin makul olduğunu gösterip bütün katılımcı taraflar için faydalı çözümler üreterek ve henüz taraf olmamış ülke ve kuruluşların da bu sürece katılımlarını arttırarak AB iklim değişikliği liderliğindeki yönlendirici konumunu güçlendirebilecektir.[12]

Zaten AB temelli çok uluslu şirketlerin yaratmış olduğu büyük pazar alanı sayesinde, merkezi bir sistemde mümkün olmayacak kurumsal ve teknolojik atılımlar gerçekleşmiş ve bu yeni atılımlar küresel olarak uygulanma ve kabul imkânı bulmuştur. Eğer AB, baskın olan bu liderlik yönü aracılığıyla bölgesel düzeyde kurumsal ve politik şablonlarını benimsetebilirse, o halde küresel iklim rejiminin oluşturulması da mümkün olabilir.

AB, çevresel anlamdaki yönlendirici kimliğini normatif girişimlerle de desteklemektedir (Bkz. Lightfoot ve Burchell, 2005; Manners, 2000; Manners, 2002). Avrupa Komisyonu’nun Ocak 2007’de sunduğu ve 2007 baharında da Konseyce kabul edilen Avrupa için Yeni Enerji Politikası (EPE),  iklim değişikliğini kimi kural ve dinamik politikalarla yönetme girişiminin en son örneklerindendir. Zaten iklim değişikliği AB politikasında en fazla önem verilen alanların başında gelmektedir.

Antropojenik sera gazı artışı hem iklim artışına sebep olmakta hem de ciddi anlamda ekolojik problemlere ve sağlık problemlerine yol açmaktadır. Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Konvansiyonu’na göre, sera gazlarının artışından sanayi ülkeleri sorumlu olduğu için bu ülkeler harekete geçmekte daha aceleci davranmalı ve bireysel ekonomik çıkarları için dünyadaki yaşanabilirlik koşullarını tehlikeye atmamalıdırlar. Bu gerçeklerden yola çıkarak tedbirci bir tutum izleyen AB, kimi hedefler ve standartlar belirleyerek liderliğini daha bağlayıcı hale getirmiştir.  Denilebilir ki, AB’nin kurumsal ve yapısal imkânlarından faydalanarak yürüttüğü liderlik toplu girişimciliğe de örnek teşkil edebilir (Bkz. Wijen ve Ansari, 2007).

Ama ne var ki,  AB Kyoto Protokol’ünün yürürlüğe girmesi için yeteri kadar taraf toplaması ve bu tarafların hepsinin Protokol maddelerine birebir uyması, iklim değişikliği minimum düzeyde engelleyecektir. AB, henüz birçok tarafın, özellikle de ABD’nin Kyoto Protokolü hakkındaki bakış açısını değiştirememiştir. Bu durumlardan yola çıkarak AB’nin gerçek anlamda bir iklim değişikliği politikası lideri olup olmadığı tartışmalıdır.

AB çevre liderliğinin değerlendirilmesi, değerlendirilmenin yapıldığı zamana göre de şekil almaktadır. Çevre görüşmelerinin yoğunlaşmaya başladığı 1980’lerde AB emisyon azaltma hedefleri bağlamında en önde gelen taraftarlardan biriydi. Oysaki, bu dönemlerde ADB daha kapsamlı olan ve emisyon ticaretini de kapsayan pazar bazlı esnek bir yaklaşımı oluşturmuştu (Grubb vd.,1999: 112). ABD’nin bu yaklaşımı biraz da fırsatçıydı; çünkü bu yolla ABD belirlenen stratejilerin hayata geçirilmesi aşamasında daha az masraf yapmış olacaktı. AB ve çevreci STK’lar ilk başlarda bu duruma eleştirel bir tavır takınsalar da emisyon ticareti bugün bütün dünyaca kabul edilmiş haldedir[13] ve AB, Amerika’nın Kyoto Protokolü’ne katılmasını sağlamak amacıyla uluslararası emisyon ticareti konusunda isteksiz davransa bile daha sonraları şaşırtıcı bir biçimde, Kyoto’daki azaltma hedeflerini gerçekleştirebilmek için emisyon ticaretinin kaçınılmaz olduğunu savunmuştur Çevresel müzakere süreçlerinde, emisyon ticareti artık en büyük paya sahiptir. Bu durumda AB çevre liderliğinin rekabete dayalı, çıkar temelli politikalara dayandığı iddia edilebilir. Bizim asıl odak noktamız AB’nin iklim değişikliğiyle ilgili konularda 1900’dan bu yana kendisini neden hep lider pozisyonunda sunduğu ve AB iklim değişikliği liderliğinin ne kadar etkin olduğudur.

Her ne kadar AB çapında karbon vergisi uygulamasında tam bir uyum sağlanmamış olsa da ve üye ülkeler karbon emisyonu ticareti sisteminin ilk dönemlerinde sanayi bölgelerine olması gerekenden fazla karbon emisyonu izni verseler de, AB uluslar arası politika lideri olmaya devam etmiştir. Bunu açıklayan en önemli durum, şüphesiz ki 2. Dünya Savaşı sonrası dengeleri dağıtılan Avrupa ekonomisinin yeniden canlandırılma isteğidir.

 

2. BİR LİDER OLARAK AVRUPA BİRLİĞİ: BEKLENTİLER VE ALGILAR

Uluslararası çok taraflı müzakerelerde AB hem aktif bir politika belirleyici hem de bu politikaları yürüten bir birliktir. AB’nin kendi imajı ve müzakereye dâhil olan diğer tarafların AB hakkındaki tutumları değerlendirilerek AB’nin liderlik portresi çizilebilir ve AB’nin kendisi hakkında oluşturduğu kendine güvenen liderlik imajının, dış algılarla paralel olup olmadığı belirlenebilir.[14]

Müzakere taraflarının, üye olan ve olmayan ülkelerin AB hakkındaki algı, beklenti ve tepkileri AB dış politikasını şekillendirmiş ve AB’nin uluslararası arenadaki rollerinin evrimi büyük oranda bu sayede gerçekleşmiştir. Başka bir deyişle AB’nin kendisini bir lider olarak ilan etmesinden öte, dış dünyanın onu bir lider olarak nasıl inşa ettiği ve lider olarak görüp görmediği önemli ve belirleyici olmuştur.  Bretherton ve Vogler (1999: 45) içsel tutarlılık ve AT’nin varlığına ilşkin algılar arasında önemli bir ilişki olduğunu belirtmektedir. Laffan vd. ise (2000:171) dış algıların şekillenmesinde AB’nin kendisinin önemli rol oynadığına değinmektedir. Kyoto sonrası çevre yönetişimine bu söylemi uygulayacak olursak, hem AB’nin politik etkinliği hem de bu süreci takip eden ülke ve kurumların algı ve beklentileri AB’nin liderlik statüsünü bugünkü konumuna eriştirmiştir. 

Dış algıları incelemek birçok bakımdan önemlidir. Her şeyden önce, AB dış politikasının hedeflerinin, yeterliliklerinin ve başarı oranının belirlenmesinin kaynağı bu algılardır. Bu alandaki çalışmalar AB’nin dış politika kimliği üzerine çeşitli çalışmaların yapılmasını da tetiklemiştir (Bkz. Cederman 2001; Lucarelli, 2006; Lucarelli ve Manners, 2006).

Kendisine uyan ve kendisini takip eden gruplar olmaksızın hiçbir kurum ya da kişinin kendisini lider ilan etmesi söz konusu olmamıştır. Öyleyse, AB’nin başarılı bir lider olup olmadığının belirlenmesi dış birliklerin AB’nin liderlik davranışlarını nasıl analiz ettiğine ve buna dayalı olarak hangi noktalarda fikir birliği oluştuğuna dayalıdır. Bu şekilde, hangi faktörlerin liderlik davranışlarını desteklediği ya da zayıflattığı daha iyi anlaşılabilir.

İç koordinasyon ve bütünlük zayıflığı ve algılanan rol çatışmaları dolayısıyla AB liderlik rollerini fiili olarak gerçekleştirememektedir ve kimi çevrelerce zayıf ve tam anlamıyla güvenilmeyen bir lider profili oluşturmaktadır. Yani, yapısal olanaklara sahip olan AB bu olanakları tamamıyla uygulama boyutuna taşıyamamaktadır.  Oldukça karmaşık olan bu etkileşimleri çözümlemek için liderliğin anlamı, diğer olası rollerle olan ilişkileri ve liderlik tipleri derinlemesine sorgulanmalıdır. Elde edilen bulguların AB’nin bireysel belirlemeleriyle de kıyaslanması halinde liderliği güçlendiren ve zayıflatan etmenler ortaya çıkmış olacaktır.

 

3. ÇEVRE HUKUKUNUN OLUŞUMU VE ÇOK TARAFLI ANTLAŞMALAR

Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun (AET) kuruluşuna yönelik antlaşma daha çok iç pazarın ve ortak bir tarım politikasının oluşturulmasına odaklanmıştı.  Bu antlaşmada enerji politikası haricinde çevreyle iişkili bir madde yoktu. 1960’larda çevresel şartların sadece iyi bir yaşam sürdürebilmek için değil, belli ekonomik standartların da sürdürülmesinde gerekli olduğu konusunda fikir birliği oluşunca, AET de kimi çevresel standartlar oluşturulmaya başlamıştır. 1960 ve 1980’lerde AET’nin çevre politikasının temellenmesini sağlayan üç gelişme olmuştur. Bunlardan ilki GATT[15] Uruguay Zirvesidir. Daha sonra ise ABD ve Kanada arasında Serbest Ticaret Sözleşmesi Yapılmış ve AET iç pazar oluşturma yolunda bir hedef belirlemiştir; çünkü ekonomik küreselleşme ve bölgesel birleşme sürecinde çevresel faktörlerin gözardı edilemeyeceği açıkça fark edilmiştir. 1972’de Paris’te toplanan AET’na üye ülkeler çevrenin korunması adına ekonomik olmayan değerlerin de korunması gerektiği üzerine durmuşlardır. Bu bildiride, ekonomik açılımın bir sonunun gelmeyeceği ve temel hedefin, yaşam koşullarındaki farklılıkların giderilmesi olduğuna değinilmiştir. Hayat kalitesini arttırılması ve çevresel standartlar korunarak, insan için faydalı olan bir ilerlemenin gerçekleştirilmesi söz konusu edilmiştir.[16] Üye ülkeler AET’in çevre politikasının çerçevesini belirlemiştir; gerçekte ekonomik bir topluluk olan AT ortak çevresel hareketlar için yasal bir dayanağa sahip olmadığından komisyon AT’nin kapsamında bir genişleme yapılması yoluna gitmiş ve Avrupa Çevre Topluluğu kurulmuştur.[17]

AT’nin çevre koruma girişimleri ve AB’nin genişleme süreci birbiriyle paralellik göstermiştir. Danimarka, İrlanda ve İngiltere’nin AET’e katılımından sonra ilk Avrupa Eylem Planı 1973’te kabul edilmiştir. Ekonomik bütünleşmenin ortak bir çevresel politika çerçevesinde gerçekleşmesi gerektiğine dayandırılarak atılan bu adım, 1977’de İkinci Eylem planının kabul edilmesiyle devam etmiştir. Birinci planın devamı niteliğinde olan bu planda önleyici politika, doğayı koruma, özel planlama ve doğal kaynaklardan akılcı biçimde yararlanma üzerinde durulmuştur. 1983’te kabul edilen Üçüncü Eylem Planı ise çevresel politikaların sosyal ve ekonomik yönleri üzerinde durmuştur. İkinci Eylem Planı’nda belirlenen politikalara uyumun kaçınılmazlığının yanı sıra çevresel politikaların ihtiyatçı tarafının desteklenilmesi gerektiği savunulmuştur.

Her üç eylem planı da aslen ekonomik kaygılar taşımaktaydı ve AB’nin entegrasyon politikasının alt bileşenleriydi. Topluluğun aldığı esas karar, ekonomik atılımlarda yapılan kâr zarar analizlerinin çevresel faktörlere biraz daha fazla ağırlık vermesi gerektiğiydi; çünkü aksi halde belirli bir müddet sonra çevresel tahribat, zarar yüzdesini arttırabilirdi. Bu üç eylem planın da yasal bağlayıcılık konusunda eksik yönleri vardı. O yüzden üye ülkeler, belirlenen eylem planlarını AT’nin çevre politikasını anlamada bir araç olarak görüyorlardı.

Avrupa Tek Senedi yürürlüğe girmeden önce AT’nin taslakları yasa haline getirmek için, Konsey’in oy birliğiyle karar alması gerekiyordu. Yalnız, oybirliğini sağlama kaygısı bazen çevresel politikaların önüne geçebiliyordu; çünkü üye ülkelerden yüksek çevresel standartlara sahip olanlar, daha düşük standartlara sahip olan ülkelerin yarattığı tahribata tolerans göstermek zorundaydı. Yine de bu ilk üç eylem planı dönemindeki çabaları küçümsememek gerekmektdir. Başlangıç olarak yararlanılan Roma Antlaşması’nın birçok maddesinin kapsamı genişletilmiş ve çevresel yasamanın meşru tabanı bu dönemde oluşturulmuştur.  Roma Antlaşması’nın 100. Maddesi, üye ülkelerin farklı çevre politikalarının olması gerektiğini, ancak ortak pazara zarar vermeleri durumunda AT’nin bu ülkelere müdahale edebileceğini bildirmiştir. Her ne kadar 100. Madde üye ülkelerin, çevre ve insan sağlığına zarar veren birbirinden farklı politikalarını koordine etme amacı gütse de asıl önemi Avrupa Komisyonu’nun çeşitli ülkeler üzerindeki otonomunu ve çevre konusundaki meşruiyetini arttırmış olmasıdır.

Ama ne var ki, üye ülkelerin sayısı arttıkça ortak pazarı koruyabilmek de o ölçüde zorlaşmıştır. Üstelik eski üyelerin politik ve ekonomik yapılarıyla yenilerininkinin uzlaştırılması zaman almaktadır. Çevresel politikaları ortak pazarın entegre bir parçası haline getirmiş olan AT için ülkelerarası bu farklılıkları ortadan kaldırmak neredeyse birincil hedeftir. 1990’lara yakın zamanlarda, ABD ve Japonya rekabeti karşısında ve üye ülkelerin farklı yasa ve politikalarını koordine etme konusunda çekilen sıkıntılar sonucu Avrupa Tek Senedi’nde çevreyle ilgili bir maddeye açıkça yer verilmiştir.

Bu senedin 130R, 130S ve 130T maddelerinde çevreye özellikle değinilmiştir. Buna göre AT’nin temel hedefi çevreyi korumak ve çevrenin kalitesini arttırmaktır. Buna ek olarak da insan sağlığına özen gösterilmeli ve doğal kaynaklar dikkatli kullanılmalıdır. Çevreyle ilgili olan bu bölümde kirleten öder prensibi,  kirliliği kaynağından kontrol etme prensibi ve ekonomik prensiplerle çevresel prensipleri birleştirme hususunda vurgu yapılmıştır. Yine bu Senet’in belirlemesine göre, Komisyonca yapılan öneriler konusunda alınan kararları Konsey oybirliğine dayandırmalıdır.

Avrupa Tek Senedi’nin AT’na, üye ülkelerin yasa ve politikalarını koordine etmede sağladığı fayda tartışılamaz.  Avrupa Parlamentosu’nun da bu senet sayesinde karar alma sürecinde rolü artmıştır. Ama ne yazık ki, 1990’lara gelinceye dek fiili başarılar elde edilememiştir. Bunun üzerine 1210/90 sayılı Düzenleme’yle Avrupa Çevre Ajansı kurulmuştur. Gündeminde sadece çevre olan bu ajans AT ve üye ülkelere, çevre koruması konusunda gerekli ölçütlerin belirlenmesi adına tarafsız ve güvenilir bilgi sunmak durumundaydı.[18]

Maastricht Antlaşması ile birlikte çevre, hedef maddelerinde yer almaya başladı ve çevresel konularda karar alınma aşamasında büyük bir mesafe bu antlaşma sayesinde kat edilmiş oldu.  4. ve 5. Eylem Planları’yla da belirli çevresel standartları gerçekleştirmek hedef haline gelmiştir. Çevresel eğitimin yanı sıra kirliliği kontrol etmeye ilişkin entegre yöntemler belirlenmiştir. Gelişmekte olan ülkelerin çevresel standartlarının da yükselmesini öngören bu eylem planları sonucunda çevre politikası grupları, ticaret birliği danışma forumu, hükümet dışı organizasyonlar, yerel otoriteler, üye ülkelerde yasamadan sorumlu ciddi bir hiyerarşik yapı kurulmuştur. Diğer bir deyişle, yukarıdan aşağıya hükmediş yerine tabandan tavana yapılanma gerçekleştirilmiştir. 1997’den sonraki eylem planlarının AT’nin yasama sürecinin bir parçası haline gelmesiyle de hem meşruiyet sorunu ortadan kalkmış, hem de eylem planlarının bağlayıcılıkları nispi olarak artmıştır.

Hızla evrimleşen AB çevre politikası, Johanessburg Zirvesi’nden sonra sürdürülebilir gelişme üzerine odaklanmıştır. 6. Eylem Planı’na sürdürülebilir kalkınma politikasının eklenmesiyle birlikte, bugünün çevre problemlerine yasal zeminlerde yaklaşmanın yeterli olmayacağına ve bu yüzden de gelecek için çevresel standartların sürdürülebilirliğini korumak üzere yeni stratejik yaklaşımlar oluşturulması gerektiğine karar verilmiştir. Burdan yola çıkarak Avrupa Çevre Programı başlatılmış ve iklim değişikliği, biyoçeşitlilik, çevre ve sağlık gibi konular üzerine odaklanılmıştır. Böylece AB, çevre liderliği için yasal zemin hazırlama sürecini kısmen de olsa tamamlamış oluyordu.

1997 Amsterdam Antlaşmasıyla çevresel konularda daha etkin bir karar alma dönemi başlamıştır. Maastricht Antlaşması’ndan kalan karar alma ve uygulama sürecini zorlaştıran 100a ve 130s maddeleri bu yeni antlaşmayla çözümlenmiş ve ortak karar alma uygulaması başlatılmıştır. Amsterdam Antlaşması’nın olumlu sonuçlarından bir diğeri de Konsey tarafından alınan kararların uygulanma zorunluluğudur.

AT, eylem planları ve birçok ikincil yasayla çevre hukuku çerçevesini genişletmiş ve çevre liderliği konusunda önünde en büyük engel olan meşruiyet kavramını oturtmaya çalışmıştır. Yinelemek gerekirse iç pazar koordinasyonunu sağlamak üzere yola çıkan AT, pazar hâkimiyetini arttırmak ve bu hâkimiyeti uzun vadeli kılmak adına çevre liderliğine önem vermek durumundadır.

 

4. AVRUPA BİRLİĞİ: ÇOKLU LİDERLİK VE ÇOK TARAFLI ANTLAŞMALAR

AB’nin kurumsal yapısının kendine has kimi özellikleri vardır. Öncelikle, antlaşmalara dayalı meşru yapılanma AB’yi sürekli politik bir devinim içinde bırakmıştır.  Çeşitli antlaşmalar aracılığıyla kabul edilip uygulanan birçok değişiklikten sözedilebilir. Bu antlaşmaların hepsinin ortak noktası AB’nin yasama kapsamını genişletmek ve hem Avrupa Parlamento’sunun hem de Konsey’in gücünü arttırmaktır. Uluslararası bağlamda iklim değişikliğinin gündem maddesi haline gelmesiyle birlikte AB’nin üye ülke sayısını arttırma çabaları da artış göstermiştir. 1990’larda 12 olan üye sayısı bugün 25’in üstündedir. 2000 yılında açık koordinasyon metodunun benimsenmesiyle AB’de karar alma süreci de çok düzlemli bir yönetişimin?(yönetim mi kasdediliyor?) olduğu ve aktörlerin birbirleriyle uluslararası, ulusüstü, ulusal ve bölgesel alışverişler içinde olduğu bir dönüşüme uğramıştır (Bkz. Gualini 2004; Hooghe ve Marks 2001).  Bu durumda çevre, AB koordinasyonunun salt ulusal bir gündemi olmaktan çıkmış ve oy çokluğunun temel şart olduğu politik bir alan haline gelmiştir. Avrupa Komisyonu koordinasyon rolü gereği ilgili kişilerden oluşan politik şebekeler oluşturmuştur. AP ise hem Komisyon ile hem de önemli kararların alındığı Bakanlar Konseyi ile diyalog içindedir. Böylece AB çevre liderliği, çoğul liderlik için uygun hale gelmiştir. AB çevre müzakereleri, hem üye ülkelerin kendilerinin arasında hem de üye ülkeler ve AB arasında geçmektedir. Liderliğin bu şekilde çoklulaştırılmış olması, katılımcı tarafların birbirilerinin hedef ve strateji geliştirmelerine de katkıda bulunması anlamına gelmektedir.

 

5. ÇOK TARAFLI ANTLAŞMALAR VE BİR LİDER OLARAK AVRUPA BİRLİĞİ

AB, dünya politikasının çok taraflı bütün yapılarının hem anahtar rolünü üstlenmekte hem de kendi çapında etki ve kaynaklarını arttırmaktadır (Hill ve Smith, 2005: 400). Üçüncü parti temsilcilerine göre AB, önemli bir küresel güce tekabül etmektedir (Bretherton ve Vogler, 1999:30).

AB üyeliği müzakereleri kapsamında gerçekleşen ikili görüşmeler dışında AB’nin dış çevre politikası tamamen çoğul katılımı teşvik etmektedir. Küresel çevre yönetişiminin çok taraflı işbirliği ve uluslararası kurumsallaşmadan oluştuğu hesaba katılırsa, AB’nin de çok taraflılığı, temel çevre politikası olarak benimsemesi daha kolay açıklanabilir. AB bünyesinde hem bölgeler arası işbirliği hem de çok taraflılık sürekli teşvik edilmektedir.

İçeriği git gide büyüyen çevresel antlaşmalarda AT’nin bir taraf olması, bir zamanlar meşruiyet ve fiili kapasite bağlamında kimi tartışmaları öne çıkarmıştır. İlk başlarda ekonomik karakteristiğe sahip olan bu topluluğa 1970’lerde iç ve dış ilişkilerin yasama hakkı tanınmıştır. Ne var ki, sonraki müzakerelerde, ele alınan konunun niteliğine göre liderliğin, başkanlığı yürüten ülke ve komisyon arasında gidip geldiği durumlar olmuştur. İklim değişikliği bu konuların başında gelmektedir. İklim değişikliği konusunda başkanlığı yürüten ve diğer güçlü ülkelerce desteklenen ülkeler daha büyük bir öneme sahip olmuştur. 

Çok taraflı antlaşmalar rejiminin oluşturulmasında liderlik ikincil bir konudur (Bkz. Young 1984, Underdal 1994, Sjostedt 1999); çünkü siyaset bilimi liderliği daha ziyade yapısal özellikleri bakımından ele almaktadır. Bir liderin rollerinin ne olduğu Young (1991) tarafından etraflıca ele alınmıştır. Belirli bir etkiye ya da hegemonyaya sahip olmak da liderlik sayılamaz (Underdal 1994: 179). Liderce sahip olunan etki, rejimin evrimleşmesinde anahtar rol oynamaktadır. Belirli bir rejimin şekillenmesinde role sahip olmadığı sürece bu etki liderlik olarak adlandırılamaz. Liderlik, ortak bir hedefe doğru ilerleme anlamı da taşıdığından ortak değer, çıkar ve inançların önemi de tartışılmaz derecede büyüktür. Ortak paydaların olmadığı bir liderlik girişimi anlamsızdır. Zaten lideri, lider yapan temel özellik bu liderin hegemonyasını kabul eden takipçilerin varlığıdır. Önemli olan soru ise bu takipçilerin ne karşılığında lideri tanıdığıdır.

İklim liderliğiyle ilgili diğer bir sorun da potansiyel liderlerin ulus devletlerden ya da belli bir sınıra kadar uluslararası organizasyonlardan seçilip seçilmeyeceğidir. Ama yine de modern iklim liderliği değerlendirmelerinde ve iklim değişikliği görüşmelerinin yapısal özellikleri ele alındığında ulus devletler liderlik anlamındaki temel birimlerdir. Çok taraflı kurumlar, politik ve bilimsel yapılar ve STK’lar iklim değişikliği konusunun yapı taşlarıdır ve uluslararası hukukun ortaya çıkarılıp yürütülmesindeki baş aktörlerdir.

AB, bu anlamda üye ülkelerin, kurumların ve STK’ların birbirleriyle fikir alışverişi yaptığı bir arenadır. Buna ek olarak, AB’nin uluslararası çevre gündemini belirleyen rolünün dinamik biçimde devam ettirilmesi için ülke liderleri farklı fikirler sunmaktadır. Sınırları tam olarak belli olmayan ve rekabete açık olan AB idari yapısı, küresel çevre gibi genel bağlayıcılığı olan konularda ikili ve çoklu liderlik fırsatları ortaya çıkarmıştır.

 

 

6. LİDERLİĞİN ÜÇ BOYUTU

Liderlik potansiyelini hem analiz etmek hem de değerlendirmek adına, liderliğin hangi bileşenler üzerine kurulu olduğunu ele almak gerekmektedir. Çok düzlemli ve taraflı modern liderlik teorileri liderliğin bileşenlerine ya da yönlerine ilişkin farklı yorumlar sunmaktadır. Ancak, bu yönleri belirlemede kullanılan ifadeler birbirleriyle büyük benzerlikler taşıyor. Grubb ve Gupta (2000) liderlik tipolojisinin son gelişimini ele almışlardır. Onlara göre çok taraflı müzakere ve antlaşma süreçlerinde liderlik rollerini açıklamaya yönelik üç girişim gerçekleşmiştir. İlk kez Oran Young (1991) tarafından yapılan çok taraflı liderlik tipolojisinden sonra Arild Underdal (1994) ve Raino Malnes (1995) tarafından yapılan tipolojiler gündeme gelmiştir. Bunların hepsi de liderliği üç yönüyle ele almıştır. Young liderliği yapısal, girişimci ve entelektüel olarak ayırırken; Underdal zorlayıcı, araçsal ve tek taraflı;  Malnes de cezacı ve ödüllendirmeci, çözümleyici ve yönlendirici olarak incelemektedir. Grubb ve Gupta (2000) ise bu sınıflandırmaları sentezleyerek yapısal, yönlendirici ve araçsal liderlik çeşitlerini öne sürmektedirler. Yapısal, zorlayıcı ve cezalandırmacı ve ödüllendirmeci liderlik politik ve ekonomik güce dayalı teşviklerden faydalanmaktadır. Yönlendirici, tek taraflı ve entelektüel liderlik ise liderin varlığını henüz tanımayan taraflara yönelik olarak ve çekici uygulamalar yoluyla gerçekleştirilir. Girişimci, araçsal ve çözümlemeci liderlikten kasıt da diplomatik özelliklerin kullanılması yoluyla yeni yapı ve şemaların oluşturulmasıdır.

 

A. Yapısal Liderlik

Bir liderin küresel arenadaki politik gücüne ve söz konusu problemle ilgili ağırlığına dayalı olarak gerçekleştirdiği liderlik türüdür (Grubb and Gupta 2000: 19). Diğer bir deyişle de devletin maddi kaynakları ve imkânları kullanılarak belli politikaların benimsetilmesi ya da teşvik edilmesi yapısal liderlik örneğidir (Underdal, 1994: 186). Yapısal liderliğin son şekli hâkimiyettir. Yalnız, iklim liderliğini ele alacak olursak konu hem küresel hem de uzun vadeli olduğundan hiçbir ülke ya da kurum bu liderliğe sürekli sahip olamaz ve gereken masrafları da tek başına karşılayamaz. İklim liderliği tartışmalarında Japonya, ABD ve özellikle de AB’nin yer alması onların yapısal güçleriyle yakından ilgilidir. Yani, yapısal güç olmaksızın liderliğin olması olası değildir.

Bu anlamda da yapısal güç liderliğin temel belirleyicisidir diyebiliriz. Yapısal gücün nasıl ve ne kadar duyarlı bir şekilde kullanıldığı liderliğin diğer yönlerinin de pekişmesini sağlayabilir. İklim liderliği bağlamında yapısal özellikler ise şu an ve geleceğe ilişkin potansiyel emisyonlar ve söz konusu ülkenin ya da ülkeler komisyonunun ekonomik gücüdür. İlk bakışta çevreyle askeri güç arasında bir bağlantı oluşturulması pek kolay değildir; çünkü askeri birikimlerden çevresel etkinliğe transfer pek söz konusu değildir. Ama askeri güç bir milletin statüsünün belirlenmesinde büyük rol oynamaktadır ve bu yüzden de bu statü ne kadar yüksek olursa söz konusu liderin itaat edilebilirliği ve prestiji de o kadar yüksek olur (Sjostedt 1999: 248).

 

B. Yönlendirici Liderlik

Yönlendirici liderlik hem ulusal siyasi girişimler hem de kurumsal yapılanmaya dayalıdır. Ülkelerin kimi iç ve dış teşvikler yoluyla diğer ülkelerin istenir ve beklenir durumlara ilişkin algılarını etkilemesi olasılığı anlamına gelen yönlendirici liderlik (Grubb ve Gupta, 2000: 20), bir tür sosyal ikna mekanizması işlevi de görür. Böylece devlet, bir hedefin gerçekleştirilebilir olduğunu gösterebilir ve söz konusu problemlerle ilgili görüşen tarafların algılarının tanınmasını sağlayabilir. Politik bir girişimin başarıyla sonuçlanması belirsizliğin ortadan kalkmışlığına, ahlaki boyutlara ve sembolik değerlere bağlıdır. Sonuçlarının ne olacağı kestirilemeyen iklim değişikliği rejiminde entelektüel kurumlar ve çok taraflı çevre antlaşmaları sekreterlikleri bu rolü üstlenmiştir. Entelektüel kapasiteye dayalı olarak yönlendirici lider bilgilerin analiz edilip değerlendirilmesi sürecinde manipülatif bir özellik gösterebilir.

Daha iyi bir yönlendirici lider olmak üzere, AB 2012 sonrası için iklim hedeflerini belirlerken öncelikle kendi sınırları içinde iklim değişikliğini hafifletme politikalarını teşvik etmelidir. Araştırma ve teknoloji alanında yapılan yatırımlarla da kamuoyu ve katılım sağlanabilirse Kyoto süreci daha başarılı işleyebilir. Kurumsal yapılanma aracılığıyla da küresel çapta liderliğini pekiştirmek durumunda olan AB hem makul hedefler belirlemeli hem de uzun vadeler üzerinden planlarını oluşturmalıdır. Örneğin, AB Kyoto hedeflerinin gerçekleştirilmesi çerçevesinde kimi bilimsel verilere dayanarak Kyoto’nun ekonomi üzerinde çok hasar yaratmayacağını savunabilir. Yine, AB’nin Kyoto ile ilgili hedefleri uzun vadeli tasarlamış olması ve işleyen kurumsal mekanizmalarla bu tasarıları desteklemesi AB’nin ABD’den bir adım öne çıkmış olmasını sağlamış olabilir.

Bunlara ek olarak, 21.yüzyıl iklim değişikliği müzakerelerinde önemli bir yer tutan liderlik türü de enteraktif liderliktir. Bu tür liderlik sayesinde devlet örgütleri ve sivil örgütler, ortak fikirleri taşıyan ülkeler arasında bağlantılar güçlenir. Sivil örgütlerle ve diğer ülkelerle işbirliğinin arttırılması müzakere sürecinde, liderin kamuoyu desteğine sahip olmasını, ortak hedefler doğrultusunda daha kolayca harekete geçirilebilmesi ve müzakere sonucunu olumlu yönde etkilemesini sağlar.

 

C. Araçsal Liderlik

Araçsal liderliğin en önemli olduğu yer şüphesiz ki müzakerelerin gerçekleştiği zamandır. Denilebilir ki çok taraflı diplomasilerde liderliği yürütebilmek teknik ve taktiksel anlamda araçsal liderliğe bağlıdır. Ortak hedeflerin gerçekleştirilmesine yönelik araçların bulunması yoluyla uzlaşmanın derinliği arttırılabilir ve problemin teşhis edilmesi kolaylaştığında potansiyel çözümler de daha hızlı ve etkin biçimde sunulabilir. Araçsal bir lider, diplomatik yetilerin kullanılması ve mevcut problemler arasındaki ilişkilerin tanımlanması, belirli bir problem bazlı koalisyonlar ve karşılıklı pazarlıklar yoluyla birleştirici bir zemin oluşturmaya çalışır (Gupta and Ringius 2001: 282).

Girişimci ve interaktif liderlik, araçsal liderliğin temel bileşenleridir. Açık bir ifadeyle girişimci liderlik, liderin müzakere bağlamındaki yetkinliğini ifade eder. Yani, söz konusu lider uzlaştırmacı ve çözümcü olabilmelidir. Liderin temsil ettiği ülkenin büyüklüğü ya da askeri gücü bu tür liderlikte çok anlamlı değildir; çünkü her zaman olmasa da bu durumda lider bir bireydir ve müzakere süreci lideri temsil eden bu bireyin diplomatik gücü çerçevesinde şekillenebilir.

Ama aynı zamanda, bir ülkenin kurumsal kapasitesi  bu tür liderliğin temel noktasıdır. Temsili liderin diplomatik gücünün kısıtlı olduğu ve müzakerenin ülkece kontrol edildiği durumlarda, girişimci liderlik kapasitesi de azalmaktadır. Bu anlamda müzakere taraflarının bilgi bakımından yeterli olması su götürmez bir önem taşımaktadır. Yönlendirici liderlik potansiyelleri mevcut olduğu halde müzakere sürecine yansıtılamıyorsa, bu durumda girişimci liderlik için kurumsal kapasitenin eksikliği söz konusudur. Böylece, dış politikayı kapsayan bütün destek mekanizmaları bu idari sürecin içerisine dâhil edilebilir.

Araçsal liderlik kısmi  olsa bile bireysel yetenek, statü ve çabalara dayalı olduğundan küçük ülkelerin temsilcileri ve sekreteryaları da bu liderlik özelliğini taşıyabilirler (Underdal 1994). Sjostedt (1999) müzakere başkanlarının ve raportörlerinin girişimci nitelikleri üzerinde durmaktadır. Konferans başkanları ve başkan yardımcıları temel konular üzerinde uzlaştırmacı davranıp ortak bir kararın alınmasını sağlayabilirler (Hampson, 1995:355). Bu yüzden de müzakere sürecini üstlenen bireyler idari kimlikleriyle, çok taraflı müzakerelerde liderin işlevselliğini belirleyen temel faktörlerdir.

 

7. AVRUPA ÇEVRE LİDERLİĞİ: ÇIKARCI BİR LİDERLİK?

AB’nin çevre liderliğini ve özellikle de ABD, Kyoto Protokolü’nden çekildikten sonra AB’nin liderliği devralmasındaki kademeleri daha iyi anlamak için AB kurumlarının, çıkarlarının ve yaklaşımlarının nasıl bir araya geldiğini ve yapısal bir liderlik oluşturduğunu incelemek gerekmektedir. Hem AB hem de ABD için iklim değişikliği politikaları, kendilerine kimi zararlar verecek politikalardır. Çevresel anlamda pek de bilinçli olmayan ve ekonomisi gelişmemiş ülkeler ABD’de Kyoto’nun imzalanmasını önlerken AB’deki bu genel katılım nasıl sağlanmıştır? Ya da, ABD’de daha güçlü çevre toplulukları olmasına rağmen Avrupa’daki politik girişimciler böyle bir politika değişimini ve bununla beraber gelen ağır sorumlulukları nasıl kabul ettirmişledir?  Kyoto Protokolü’nü imzalamanın ve bu yeni sürecin liderliğini üstlenmenin özellikle sanayi kesimi bakımından pek çok bedeli vardır. Peki, bu durumda AB’nin çevre liderliğindeki ısrarcı tutumu ve Kyoto’nun AB çapında kabul edilmişliği nasıl açıklanabilir?

AB’nin iklim ajandası, AB’nin benzerlerinden değişik bir uluslararası örgütlenme olduğunu göstermek amacıyla oluşturulmuştur, söylemi oldukça yaygındır. Farklılığın dayanağı ise AB’nin uluslararası hukuk, kurumsallaşma ve yasamacılıktan yana olan tutumudur (Manners, 2000; Rifkin, 2004). Kyoto’yu hayata geçirmek için tasarlanan 2000 sonrası politikalar hem AB iç dinamik yapısının hem de Avrupa dâhilindeki birçok ülkenin beklentilerinin ve çıkarcı yaklaşımlarının bir sonucudur.

Avrupa Konseyi, Parlamento ve Komisyonu gibi kurumsal alt yapılarla küresel politika üretme mekanizmalarının desteklenmesiyle ulaşılmak istenen nokta AB entegrasyonunu sağlamaktır. Halkın çevre anlamında bilinçlenmesi, çevreci akımların artmış olması ve STK’lar sayesinde ihtiyat prensibinin önem kazanması; küresel iklim sorunlarının ortaklaşa çözülmesi gerektiğine dair inanç ve bu yolla iklim değişikliği politikası karşıtlarının bastırılması; ulus devletler aracılığıyla söz konusu politikaların benimsetilmesi ve Komisyon ve Parlamentoca düşünsel bu alt yapının uygulamaya konulması AB çevre liderliğinin dinamik perde arkasını açıklayabilir.

Zaten, Avrupa Topluluğu’nun çevresel anlamdaki yetkinliklerinin genişletilmesi ve güçlendirilmesi, AB entegrasyonunu genişletmeye ve dolayısıyla da AB’nin küresel politikadaki etkinliğini arttırmaya yönelik antlaşmalara dayanmaktadır.(Sbragia, 2002). Aslen bir ekonomik blok olan AB, Ortak Dış Politika ve Güvenlik Politikası (Common Foreign and Security Policy) ve daha sonra da Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası’nı (European Security and Defense Policy) oluşturarak son yıllarda küresel bağlamdaki ekonomik ve politik etkinliğini arttırmak istemiştir(Algieri, 2006–2007:107).[19]

Çevre liderliğinden kimi çıkarların elde edileceğine kesin olarak bakılması üzerine, çevresel konular 1970’lerden bu yana AT’nin gündeminde yer almıştır. 1986 Avrupa Tek Senedi’yle beraber çevrenin AT’nin gündemi hale geldiği bu konu üzerine eklenen bir bölümle açıkça belirtilmiştir. Hatta denilebilir ki Avrupa çevre politikasının sınırları bu senetle birlikte çizilmiştir. [20] Söz konusu Senet’e göre çevresel hasarlara, hasarların oluştuğu yerde müdahale edilmeli ve ‘kirleten öder’ prensibi hayata geçirilmelidir. 1992’de Maastricht antlaşmasının imzalanmasıyla beraber çevresel problemler ve politikalar AB’nin çevre bağlamındaki yükümlülüklerini biraz daha arttırmış ve üçüncü tarafların olduğu uluslararası organizasyonlarda üye ülkelerin temsil edilmesine ilişkin AB’ye daha fazla güç katmıştır. Yapılan antlaşmaların yeniden gözden geçirilmesi sayesinde daha esnek kararlar alınabilmiş ve bu yolla da Komisyon ve Parlamento’nun hak ve sorumlulukları değiştirilmiştir.

Çevre Bakanları Konseyi eskiden, kararların hepsini oybirliği ile almak zorundaydı. Böylece, Avrupa Tek Senedi’nde belirtildiği üzere çevre ile ilgili olan konularda oy çokluğuyla karar alınacaktı.[21] AB politika belirleme sürecinin demokratik olmayışına ilişkin tepkilerin ortaya çıkması üzerine Maastrict ve Amsterdam Antlaşmalarıyla Parlamento’nun gücü arttırılmıştır. Komisyon istediği zaman önerilerde bulunabilir ve belirli bir yasamayla ilgili karar alınacağında Konsey gizlice toplanabilirdi. Ne var ki, Parlamento hep en üst otoritedir. Gerektiği durumlarda, Komisyon önerilerinin gözden geçirilmesi ve kabul edilip edilmemesi konusunda Parlamento Konsey’le bir araya gelebilir. Böylesine çok düzlemli bir yönetişimin demokratik olup olmadığı sorgulansa bile, çok merkezli ve liderli bu yapı sayesinde iklim değişikliği politikası git gide olgunlaşmaktadır.

Her ne kadar AB mevcut şartlar dâhilinde iklim değişikliği ve çok taraflı antlaşmalarda liderlik unvanını ele almış ve hatta meşruiyet ve egemenliğinin kabulü bağlamında söz konusu liderlik şartlarını yerine getirmiş olsa da AB, bu liderliği bir bakıma kendi için sosyal ve ekonomik önem taşıyan konularda kullanmaktadır. Bu durum göz önüne alındığında AB’nin baskın olan yönlendirici liderliğinin başarı oranı sorgulanır hale gelecektir. AB iklim politikası iklim değişikliği probleminin çözülmesi ve çok taraflı çevre antlaşmalarının yönetilmesinden ziyade AB dış politikasını ve nüfuzunu arttırmaya yöneliktir (Hovi vd., 2003:15). Zaten iklim değişikliği konusuna yakınlığının ötesinde, AB’nin liderlik koltuğuna oturmasını sağlayan olaylar ABD’nin çekilmesiyle başlayan politik boşluktur. Ayrıca, ABD’de enerji sektörünün yeniden düzenlenmesi, Almanya’nın birleşmesi, Körfez Savaşı ve Balkanlardaki karışıklıklar, AB’yi bu çerçevede şanslı kılan gelişmelerdir.[22] Bu durumda da AB’nin söz konusu liderlik hedefi için ekonomik maliyetler azalmış ve politik anlamdaki artıları fazlalaşmıştır. AB’nin iklim değişikliği lideri ilan edildiği dönemin arka planını ele aldığımızda ve AB’nin gerekenden daha az maliyetlerle liderliğini yürüttüğünü de hesaba katarsak çıkarılacak sonuç daha ziyade kişisel çıkarlara dayalı retoriksel ya da sözde bir liderlik olmaktadır. Ayrıca, Avrupa ülkelerinin sosyal standartlarını koruyabilme ve hatta yükseltebilme kaygılarını göz önünde bulundurursak AB’nin çevre lideri olmaksızın da şu an yaptığı harcamaları yapmak durumunda olduğunu söyleyebiliriz. Diğer bir deyişle, çevre liderliği AB’yi büyük yükler altına sokmayan ve hatta ona büyük getirileri olan bir liderliktir.

Liderlik, asimetrik güç ilişkisi içinde daha büyük payı paylaşan tarafın daha küçük payı paylaşan taraf için kimi özverilerde bulunmasını zorunlu kılar (Malnes, 1995:94). Oysa, AB belirlenen emisyon azaltma hedeflerini dahi yerine getirmekte zorlanmaktadır ki bu, en başından beri AB’nin çevresel harekâtı az maliyetli olarak değerlendirmesine bir dayanak olarak sunulabilir. Rusyanın’da Kyoto sürecine katılmasıyla AB kendisine yeteri kadar takipçi bulmuş olmaktadır. Yalnız, Protokol maddelerine tam uyum gerçekleşse dahi iklimde meydana gelen değişikliğin hızında büyük bir değişme gözlenmeyecektir. AB, Kyoto sürecine dâhil ettiği ülkeleri Kyoto hedeflerinin gerçekleşeceği vaadiyle ikna etmiş olsa dahi özellikle ABD gibi en önemli tarafın konu hakkındaki inisiyatiflerini değiştirememiştir. Sosyal ve politik platformda AB çevre liderliğinden sürekli bahsedilse de bilimsel çalışmalar; çıkarcılık, maliyet düşüklüğünden faydalanma gibi nedenlerden dolayı AB ve Kyoto liderliğini ve dolayısıyla da katılımcı ülkelerin AB ile olan ilişkilerine şüpheci bir biçimde yaklaşmaktadır. Zaten, genişleme politikası AB’nin temel vizyonuyken yeni katılan üye ülkelerin problemlerinin çözülmesi ve emisyon ticareti, çevre antlaşmaları gibi odaklar üzerinden genişleme hedefini gerçekleştirmeye çalışmak AB’yi bir çıkmazın içine doğru itmektedir.

 

A. İklim Değişikliği ve Şirketler

Nasıl ki ABD ekonomisinde iklim değişikliği bağlamında ihtiyatlı davranmaya ilişkin görüş farklılıkları mevcutsa, Avrupa ekonomisinde de Kyoto liderliği, emisyon ticareti ve ilgili çevre vergileri hakkında kimi görüş ayrılıkları vardır. Brüksel’de de 1993’te serbest pazar düşüncesine uygun kurulan Yeni Avrupa Merkezi Avrupa Parlamento’sunun 2012 sonrası iklim politikalarını bir kez daha gözden geçirmesini istemiştir. Çünkü söz konusu taahhütlere göre azaltılması gereken sera gazı oranları ekonomik büyümeyi yavaşlatabilirdi. Hatta sanayici çevreler politik kesimden anahtar rol üstlenen kişilerle görüşmeler yapıp söz konusu zorunlu azaltmaların ekonomiye zarar vereceği düşüncesine destek arıyorlardı.[23]

Zaman zaman oluşan bu iç muhalefete karşın AB çevre liderliğini yürütmeye devam etmiş ve emsiyon azatımı hedeflerini sıkı sıkı takip etmiştir. Avrupa’daki iş dünyası Kyoto Protokol’ünü artık benimsemiş ve hatta birçok girişimci grup Sürdürülebilir Enerjinin Olduğu Bir Gelecek için İş Konseyi, Avrupa Rüzgar Enerjisi Derneği ve Kojenerasyon Birliği gibi Kyoto çerçevesini destekleyen organizasyonlara katılmıştır.[24] Ticaretin Avrupa ekonomisindeki önemini yadsımak mümkün olmasa bile Avrupa’daki ekonomik yaklaşım artık, çevrenin korunması ve kaynakların gelecek kuşaklara da aktarılması düşüncesine dayanmaktadır. Karbon vergileri Danimarka, Norveç ve Hollanda gibi birçok üye ülkece kabul edilmiş bulunmaktadır. Yine bu bağlamda sanayi sektörü de kimi dönüşümler yaşamıştır Biyoyakıt kullanımı ve enerji sektörünün rüzgâr ve güneş enerjisi bazlı bir dönüşüm geçirmesi sanayi sektörünün ihtiyatçı davranma konusundaki tercihinin en büyük delilidir. Bütün bunların hepsi bir araya geldiğinde, iklim değişikliği politikalarının bütün şirketlerce tam anlamıyla benimsendiğini söyleyemeyiz.

 

B. Kamuoyu ve Medya

AB’nin iklim değişikliği liderliğini sürdürebilmek ve belirlenen hedefleri gerçekleştirebilmek için kamuoyu ve yönetici taraflar arasındaki işbirliğinin önemi büyüktür. Avrupa kamuoyunun çevre, iklim değişikliği ve özellikle de Kyoto hakkında git gide artan bilinç düzeyi, kamuoyunun çevre politikalarını desteklemesini sağlamaktadır. Kyoto Protokolü’nün onaylanıp onaylanmayacağına dair özellikle de sanayi kesimince neden olunan ateşli tartışmalara rağmen 1990’lar boyunca %80–90 arası bir kamuoyu desteği oluşmuştur (Bkz. Eurobarometer 48, 52, 54).

AT ya da AB tarafından yapılan Avrupa çapındaki anketlere göre iklim değişikliği konusuna artan bir ilgi vardır. Özellikle 1992’den bu yana söz konusu anketler üye ülkelerde temsili kişiler üzerinde yapılmıştır(Special Eurobarometers EB, 1992, 1995, 2002;  Flash EB, 2002). Bu anketler iklim değişikliği gibi çevresel problem ve kaygılar üzerine kuruludur. Sonuçların birebir karşılaştırılması mümkün değildir; çünkü her geçen yılda soruların formatı değiştirilmiş ve soruların hepsinin ortak noktası kamuoyunun iklim değişikliği gibi önemli konularda yıldan yıla nasıl bir seyir izlediğidir. 1988’de AT’na üye olan 12 ülkede yapılan ankete göre katılımcıların %76’sı sera gazları konusunda kaygılıdır(katılımcıların sadece %43’ü çok kaygılıdır.[25]  1992’ye gelindiğinde ise söz konusu oran % 89’a çıkmıştı ve çok kaygılı olan oran da nispi olarak fazladır(%69).[26] 1995’te kamuoyu iklim değişikliği konusuna fark edilir bir ilgi duymaya başlamıştır. Ankete katılanların %94’ü iklim değişikliği konusunda çok kaygılıydı ve bunun dünyadaki yaşama bir tehdit olabileceğini düşünüyorlardı(INRA (Europe)-ECO, 1995).[27]

2002’de (EORG, 2002) çevre konusunda yapılan bir ankete göre özellikle Yunanistan (%63) ve İtalya (%49) gibi güney Avrupa ülkelerinin çevre ve iklim değişikliği konusunda kuzey Avrupa ülkelerine göre daha kaygılı olduğunu göstermiştir; çünkü güney Avrupa ülkeleri çevresel standartlar ve yaşam kalitesi arasında bir ilişki kurmaktadırlar ve çevresel standartların korunması bu ülkeler için önemlidir(EORG, 2002: 12).[28]

Bu bulgular 1 Mayıs 2004’te AB’ye dâhil olan on yeni üye ülkenin ilk kez katıldığı çevresel konular hakkında yapılan kamuoyu anketinde de destekleniyordu.[29] Kimi format farklılıklarından dolayı önceki sonuçlarla karşılaştırma yapmak mümkün olmasa da, iklim değişikliği ve hava kirliliği %45’lik bir yüzdeyle insanların kaygılı olduğu üçüncü çevresel alandır. Su kirliliği ve antropojenik tahribat biraz daha ön plana çımıştır. Bununla birlikte AB–15 ve AB–25 arasında iklim değişikliği perspektifi bakımından da ciddi farklar gözlenmektedir. AB-15’te iklim değişikliği kamuoyu gündeminde daha büyük yer tutarken (%47) AB-25’te bu oran %34’lerdedir.

 

SONUÇ VE DEĞERLENDİRME.

AB çevre liderliği birçok faktörün örüntülenmesinden oluşmaktadır. Kamuoyu ve çevreci hareketlerin AB’nin çevre lideri olmasındaki etkileri açıktır. Bu yüzden de AB, interaktif bir süreç dâhilinde çok düzlemli bir yönetişim oluşturmuştur. Sorumlulukların paylaşılması ve ihtiyat prensibi gibi iki önemli politikayı iklim değişikliği politikasında öne çıkan AB, eğer başarılı olabilirse ABD’ye karşı fiili anlamda başarılı sayılabilecektir. Aksi halde AB, zor hedefler belirleyen ve bu hedefleri uygulama noktasında başarı sağlayamamış bir lider olarak algılanacaktır. Dahası, böylesine olumsuz bir sonuç AB’nin ileri aşamadaki liderlik teşebbüslerini de yersiz kılacaktır. Diğer yandan da, AB belirlemiş hedeflerin hepsini gerçekleştiremese bile hem kendi çapında hem de uluslararası düzlemde enerji verimliliği, karbon emisyonları ticareti, enerji vergileri ve toplu uygulamalar gibi politik girişimlerde etkin rol oynayacaktır.

AB Kyoto’nun hayata geçirilmesine dair yoğun çabalar sarf etse de, Kyoto’nun benimsenmişliğiyle ilgili hala ciddi sorunlar mevcuttur. İlk Kyoto döneminin başarıyla hayata geçirilmesi müzakerelerin bitiminde, liderliğini sürdürebilmek için AB radikal çözümler ve politikalar oluşturabilmelidir.

Bütün uluslararası antlaşmalarda olduğu gibi, Kyoto Protokolü için de %100 bir bağlayıcılık söz konusu değildir ve bu, küresel iklim değişikliği probleminin politik anlamdaki en büyük tetikleyicisidir. Dahası, kapsamı sanayi ülkelerinde odaklanmış olan Kyoto Protokolü, gelişmekte olan ülkeleri pek de hesaba katmamaktadır. AB, 2012 gibi emisyon azaltma hedeflerini gerçekleştirebilmiş olsa da Brezilya, Kanada ve Çin gibi ülkelerde sera gazı artışı devam edecektir.

AB’nin Kyoto Protokolü aracılığıyla yeni bir soluk kazanmış olan iklim değişikliği politikasında ilk dönem olan 2005-2007’de ciddi problemler oluşmuştur. Emisyon ticareti için belirlenen hedefler gerçekçi değildir ve karbon kredilerinin dağıtılmasında cömertçe davranılmıştır. Bu yüzden de büyük sanayi ülkeleri ve kirleticiler emisyon azaltımına gitmemiştir.

Dahası, Kyoto Temiz Kalkınma Mekanizmasına göre Avrupalı Şirketler Avrupa dışı ülkelerle karbon ticaretine girişmektedir. Özellikle, Çin ve Hindistan gibi nakit ihtiyacı olan ülkelerle yapılan bu ticaret dünya çapında emisyon oranlarının artmasını da tetiklemektedir. 2006’da küresel emisyon ticaretine yatırılmış olan 30 milyar dolar, eğer emisyon azaltma şemalarında kullanılmış olsa daha büyük bir başarının elde edileceği muhakkaktır. Bunları göz önünde bulundurması gereken AB, ciddi emisyon limitleri belirlemeli ve bunları gelişigüzel kullandırmamalıdır

Şüphesiz ki AB iklim değişikliği konusundaki liderliğini devam ettirecektir. Ama kendi içerisindeki bölünmeler birçok potansiyel problemin işaretidir. Üyelikleri yeni onaylanan ya da onaylanma aşamasında olan ülkelerin ekonomileri kömür, gaz vb. gibi daha çok sera gazı üretecek kaynaklara dayalıdır ve yenilenebilir enerji bu ülkelerin toplam enerji miktarının ufak bir kısmını kapsamaktadır.  Zaten ekonomik geçiş aşamasında olan bu ülkeler emisyon azaltma şemalarına şiddetle karşı çıkmış ve yenilenebilir enerji projelerinin maliyetli olduğunu ileri sürmüşlerdir.

Uygulama aşamasında kimi engel ya da başarısızlıklar gözlenmesi AB’nin kendinden emin liderlik tavrına gölge düşürmüş olsa bile, AB iklim değişikliği yönetiminde normatif bir kimlik sürdürmüş ve buna dayalı olarak bahsetmiş olduğumuz Kyoto Protokolü, ihtiyat prensibi emisyon ticareti gibi normatif girişimlerde bulunmuştur. Makalemizde evvela, AB çevre liderliğinin Avrupa entegrasyonu gibi dayalı olduğu temelleri ve bu liderliğe katkıda bulunan durumları (ABD’nin Kyoto Protokolü’nden çekilmesi gibi)  ele aldık. İçsel bütünlük ve tutarlılık liderliğin diğer bir kritik ön şartıdır. Bu anlamda, 27 üye ülkenin ve Komisyon’un aynı çizgide birleştirilmesi de gerekmektedir. AB, bu konuda çok büyük problemlerle karşı karşıya değildir. Entelektüel ve yönlendirici liderlik özelliklerinden faydalanan AB ikna edici stratejiler üretebilmekte ve bu stratejilerin kabulü aşamasında geniş kitleler oluşturabilmektedir. Zaten, hali hazırdaki küresel çevre yönetişiminin ismi konulmuş bir liderinin olmayışı AB’yi bir adım daha öne çıkarmıştır.

Yinelemek gerekirse, retorik ve normatif girişimler anlamında oldukça büyük performans gösteren AB, iklim değişikliğinin olumsuz etkilerini paylaşma hedefini gerçekleştiremezse sürekli kural koyan ama bunları hayat geçirme kapasitesinden yoksun bir birlik olarak kalacaktır. Diğer bir yandan da şunu söylemek mümkündür: AB özellikle Kyoto çerçevesinde belirlenen hedefleri gerçekleştiremese ve emisyon ticareti gibi konularda yanlış uygulamalar yapmış olsa bile, küresel iklim değişikliği politikasının ve yönetişiminin hem Avrupa sınırlarında hem de bütün dünyadaki yansımaları, bilhassa enerji etkinliğini arttırma, yenilenebilir enerji gelişimi, karbon emisyon ticareti, karbon vergilendirmesi ve toplu uygulamalar gibi konularda AB etiketini taşıyacaktır. Ve dahası, uluslararası işbirliği oluşturma çabaları AB liderliği için büyük bir artı olarak kalacaktır. Kyoto Protokolü’nün imzalanıp onaylanmasıyla birlikte AB birçok yeni politikayı yürürlüğe koyabilmiştir. Ama yine de başarılı bir lider olabilmek adına, AB entelektüel ve yönlendirici liderliğini güçlendirmeli ve politik tutarlılığa özen göstermelidir. Kyoto Protokolü’nün ilk uygulama dönemini AB için bir liderlik deneyimi dönemi sayarsak, ikinci uygulama dönemi olan 2012 sonrası dönemin ilk dönemde yapılan hatalardan arınması durumunda AB’nin tıpkı BM gibi ulusüstü bir birlik olma şansı doğar. Böylece, katılım ve meşruiyet sorunları taşımayan bir çevre liderliği ve küresel çevre politikası ortaya çıkabilir.

 

KAYNAKÇA

Algieri, F.(2006-2007). “A Weakened EU’s Prospects for Global Leadership”.The  Washington Quarterly. Vol.30(1), pp.107-115.

   Andresen, S.,  Agrawala, S. (2002). “Leaders, Pushers and Laggards in the Making of the  Climate Regime”. Global Environmental Change Vol.12, pp.41-51.

Bretherton, C. and Vogler, J.(1999). The European Union as a Global Actor, London:    Routledge.

Cederman, L-E (ed.) .(2001). Constructing Europe’s Identity: The External Dimension, Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers.

Chaban, N., Elgstrom, O., & Holland, M. (2006). “The European Union as others see it”. European Foreign Affairs Review, Vol. 11, pp. 245-262.

Climate Change and International Security. (2008). Paper from the High Representative and the European Commission to the European Council. S113/08. http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/reports/99387.pdf [Erişim Tarihi: 23.02.2009].

European Opinion Research Group (EORG): 2002, ‘The attitudes of Europeans towards the environment’. Eurobarometer 58.0 for Directorate-General Environment–survey managed and organised by Directorate-General Press and Communication “Public Opinion Analysis.” http://europa.eu.int/comm/public opinion/archives/ebs/ebs 180 en.pdf  [Erişim Tarihi: 23.02.2009].

Elgström, Ole. 2007. “The European Union as a Leader in International Multilateral Negotiations a Problematic Aspiration”. International Relations, Vol. 21(4), pp.445-458.

Grubb, M., Vrolijk,C and Brack, D (eds). (1999). The Kyoto Protocol: A Guide and Assessment. London: The Royal Institute of International Affairs.

Gupta, J., Grubb, M. (eds.). (2000). Climate Change and European Leadership: A Sustainable Role for Europe”, Kluwer Academic  Publishers, Dordrecht.

Gupta, J., Ringius. L. (2001). “The EU Climate Leadership: Reconciling Ambition and Reality”. International Environmental Agreements, Vol. 1 (2), pp.281–299.

Gualini, E. (2004). Multi-Level Governance and Institutional Change : The Europeanization of Regional Policy in Italy. Aldershot, Hants, England; Burlington, VT: Ashgate.

Hampson, F.O. (1995). Multilateral Negotiations: Lessons from Arms Control, Trade, and the Environment. Baltimore, MD, and London: The Johns Hopkins University Press.

Hill, C. ve Smith, M. (2005).”Acting for Europe: Reassessing the European Union’s Place in International Relations”, in C. Hill and M. Smith (eds),pp.388-406, International Relations and the European Union, Oxford: Oxford University Press.

Holsti, K. 1970. “National role conceptions in the study of foreign policy”. International Studies Quarterly, Vol.14, pp.233-309.

Hovi, J.,  Skodvin,T.,  Andresen,T. (2003). “The Persistence of the Kyoto Protocol: Why Other Annex I Countries Move on Without the United States”. Global Environmental Politics , Vol. 3 (4), pp.24.

Hooghe, L., Marks, G.. 2001. Multi-Level Governance and European Integration. Lanham, boulder, New York and Oxford: Rowman and Littlefield Publishers.

INRA (Europe): 1992, “Europeans and the environment in 1992” Eurobarometer 37.0 for the European Commission Directorate-General Environment, Nuclear Safety and Civil Protection,Unit XI/C/4 “Communication and Training”, Commission of the European Communities.http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_066_en.pdf   [Erişim Tarihi: 23.02.2009].

INRA (Europe)–ECO: 1995. Europeans and the environment in 1995. Eurobarometer 43.1 bis  for the European Commission Directorate-General Environment, Nuclear Safety and Civil Protection,Unit XI/A/3 “Information and Communication”, Commission of the European Communities. http://www.za.uni-koeln.de/data/en/eurobarometer/questionnaires/s2639bqe.pdf  [Erişim Tarihi: 23.02.2009].

Laffan, B., O´Donnell, R. and Smith, M. (2000), Europe’s Experimental Union. Rethinking Integration, London: Routledge.

Lightfoot, S., Burchell, J. (2005). “The European Union and the World Summit on Sustainable Development: Normative Power Europe in Action?” Journal of Common Market Studies, Vol. 43 (1), pp. 75–95.

Lucarelli, S. 2006. “Interpreted Values: A Normative Reading of EU Role Conceptions & Performance”, in O. Elgström and M. Smith (eds), The European Union’s Roles in             International Politics. Concepts and Analysis, London: Routledge.

Lucarelli, S. and Manners, I. (eds) .(2006). Values and Principles in European Union Foreign Policy, London: Routledge.

Lindburg, L.N. and Sheingold, S.A. 1970. “Europe’s Would-Be Policy”. Prince-Hall

Malnes, R. 1995. “Leader’ and ‘Entrepreneur’ in International Negotiations: A Conceptual Analysis”. European Journal of International Relations, Vol. 1 (1), pp. 87-112.

Manners, I. (2000). Substance and Symbolism: An Anatomy of Cooperation in the New Europe. Aldershot, UK: Ashgate.

______. 2002. “Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?” Journal of Common Market Studies, Vol. 40 (2), pp.235-258.

McCormick, J.(2006). The European Superpower. London: Palgrave.

Reid, T.R. (2004). The United States of Europe. The New Superpower, The Penguin Press.

Rifkin, J. (2004). The European Dream. Oxford: Polity Press.

Sbragia, A. (2002). “Institution-Building from Below and Above: The European Community in Global Environmental Politics”. In Environmental Policy in the European Union, Andrew Jordan,(ed), pp.201-224,  London: Earthscan.

Schrerus, M.A., Tiberghien, Y. (2007).  “Multi-Level Reinforcement: Explaining European Union Leadership in Climate Change Mitigation”,  Global Environmental Politics Vol. 7(4), pp.19-46.

Sjostedt, G.(1999). Leadership in Multilateral Negotiations: Crisis or Transition?. In Peter

               Berton et al (eds.) International Negotiation, New York: St Martin’s Press,

Skodvin , T. (1992). “‘Structure’ and ‘Agent’ in Institutional Bargaining”. Cooperation and Conflict, Vol. 27 (2), pp. 163-189.

Skodvin, T.,. Andresen, S .(2006). “Leadership Revisited” Global Environmental Politics,  Vol. 6(3), pp. 13-27.

Steurer, R. .(2003). “ The US's retreat from the Kyoto Protocol: an account of a policy change and its implications for future climate policy”.  European Environment, Vol.13 (6), pp. 344-360.

Tallberg, J. 2002. “The Power of the Chair in International Bargaining”. Paper presented at the ISA Annual Convention, New Orleans, 24–27 March, 2002.

TNS Opinion&Social: 2005, “Attitudes of Europeans towards the environment”. Special Eurobarometer 127 for the European Commission, Directorate-General Press and Communication, Opinion Polls,http://europa.eu.int/comm/public opinion/archives/ebs/ebs 217 en.pdf (20.09.2008)

Wijen, F., Ansari.S (2007). “Overcoming Inaction through Collective Institutional Entrepreneurship: Insights from Regime Theory”. Organization Studies, Vol.28(1), pp. 1079 - 1100.

Underdal, A. (1991). “Solving Collective Problems: Notes on Three Modes of Leadership”. In Challenges of a Changing World: Festchrift to Willy Østreng, pp. 139-153. Lysaker, Norway:The Fridtjof Nansen Institute.

_______. 1994. “Leadership Theory: Rediscovering the Arts of Management”. In International Multilateral Negotiation: Approaches to the Management of Complexity, edited by I.W. Zartman, pp. 178-197. San Francisco, CA: Jossey-Bass Publishers.

Young, O. R. (1991). “Political Leadership and Regime Formation: On the Development of Institutions in International Society”. International Organization,  Vol.45, pp.281-308.

Young, O., Osherenko,G. eds. (1993). Polar Politics: Creating International Environmental Regimes. Ithaca, NY, and London: Cornell University Press.

Wendt, A. (1999), Social Theory of International Politics, Cambridge: Cambridge University Press.

Zartman, I. W. (1994), “Two’s Company and More’s a Crowd. The Complexities of Multilateral Negotiation”, in I.W. Zartman (ed.),pp..1-10 International Multilateral Negotiation. Approaches to the Management of Complexity, San Francisco: Jossey- Bass.



* Yrd.Doç.Dr. Adıyaman Üniversitesi, İİBF, Kamu Yönetimi Bölümü

** Öğr.Gör. Dr. Sütçüimam Üniversitesi, Afşin MYO

[1]EU action against climate change - Leading global action to 2020 and beyond (2008). http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/eu_action_against_climate_change.pdf [Erişim Tarihi: 23.02.2009].

[2] Daha sonra AB bu oranı %8’e çekti.

[3] Japonya: %8.5 Rusya:%17.4 (Cicerone, June 2001, 4).

[4] Bkz.Kyoto Protocol  http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.pdf

[5]ABD bu süreçten çekildiğinde, AB yalnız başına devam etme arzusunu derhal açıklamış ve Kyoto Protokolü’nün yürürlüğe girmesi için bir çevre kampanyası dâhilinde destek arayışına soyunmuştur(Skodvin ve Andresen, 2006: 21)

[6]TITLE XVI http://www.eurotreaties.com/maastrichtec.pdf [Erişim Tarihi: 23.02.2009].

[7] ‘Başkanlık’ ve ‘liderlik’ kelimelerini ele alalım. Her ikisi de yönetici bir pozisyona karşılık gelsede, ‘liderlik’ kavramı daha geniş çaplı ve daha fazla sorumlulukların olduğu bir yöneticiliği ifade etmektedir.

[8]  Bu ikinci program, sera gazı emisyonlarının ulaşım alanında da azaltılması gerektiği yönündeydi.

[9] http://www.europarl.europa.eu/comparl/envi/pdf/speeches/20070327/dimas_en.pdf [Erişim Tarihi: 23.02.2009].

[10]Bkz. Climate Change and International Security, 2008

http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/reports/99387.pdf  [Erişim Tarihi: 23.02.2009].

[11] Skodvin ve Andresen’e (2007:14) yönlendirici liderlik iki başlık altında ele alınmalıdır. Bunlardan birincisi ilk atağı yaparak diğer tarafların inisiyatifini etkilemek, diğeri ise belli çözüm alternatiflerinin üstünlüğünü göstermektir.

[12] Young (1991) liderliği yapısal, entelektüel ve girişimci olmak üzere üçe ayırmaktadır.  Yapısal liderlik, liderin görüşme sürecine aktarılan maddi ve maddi olmayan olanakları içerir. Entelektüel liderlik ise problemlere çözüm aşamasında yeni vizyonların geliştirilmesi ve benimsetilmesi anlamını taşır. Girişimci liderlik ise elde edilen bilgilerin kullanılması yoluyla kurumsal kimliğin yapılandırılmasından ibarettir. Bu yönleriyle, Young’un entelektüel ve girişimci liderlik tanımı yönlendirici liderlikle birebir örtüşmektedir.

[13] Emisyonları ekonomik bir şekilde azaltma yoluna gitmek için, ABD’nin 1990’da kimi maddeler eklediği Temiz Hava Girişimi Yasası’nda belirtilen sülfürdioksit emisyonları ticaretine bağlı olarak AB ilk uluslararası karbon emisyonu ticareti sistemini (ETS) harekete geçirmiştir (Schreurs ve Tiberghien, 2007: 20).

[14] AB’nin dış imajı ve üye ve üye olmayan ülkelerin kendisinden beklentisi konusunda bilimsel çalışmalar pek fazla değildir.

[15] General Agreement on Tariffs and Trade (Tarifeler ve Ticaretle ilgili Genel Antlaşma)

[16] Avrupa Toplulukları Çevre Harekatı Programı üzerine, Avrupa Toplulukları ve Üye Ülke Hükümet Temsilciliklerinin  22 Kasım 1973 tarihli Konsey Bildirisi

http://www.clapv.org/new/show.php?id=951&catename=ynjd [Erişim Tarihi: 23.02.2009].

[17] İlk Avrupa Çevre Planı bir tür taslak niteliğindeydi ve yasal bağlayıcılığı bulunmamaktaydı.

[18]  Council Regulation (EEC) No: 1210/90 7 Mayıs 1990 http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexapi!prod!CELEXnumdoc&lg=EN&numdoc=31990R1210&model=guichett [Erişim Tarihi: 23.02.2009].

[19] AB’nin temeli, 2. Dünya Savaşı sonrası zayıf düşen Avrupa ülkelerinin birbirleri arasındaki ilişkileri arttırmak yoluyla ekonomilerinin güçlendirilmesi ve dolaysıyla da diğer bir Avrupa savaşının olmasını engelleme isteğinde yatmaktadır(Grubb ve Gupta, 2000: 4)

[20] Çevresel konular 1970’lerden bu yana AT’nin gündeminde yer almıştır. 1986 Avrupa Tek Senedi’yle beraber çevrenin AT’nin gündemi hale geldiği bu konu üzerine eklenen bir bölümle açıkça belirtilmiştir. Hatta denilebilir ki Avrupa çevre politikasının sınırları bu senetle birlikte çizilmiştir.

 Bkz. http://ec.europa.eu/economy_finance/emu_history/documents/treaties/singleuropeanact.pdf [Erişim Tarihi: 23.02.2009].

[21] Vergilendirme ve enerji tüketimi gibi konularla ilgili kararlar hâlâ oybirliğiyle alınmaktadır.

[22] ABD’nin Kyoto’dan çekilmesi haricinde 1990’larda meydana gelen diğer tüm gelişmeler AB’nin ortak bir dış politika için gereksinim duyduğu kurumsal ve yasal tabana işaret ediyordu(Algieri, 2006-2007:108)

[23] İtalyan başbakanı Silvio Berslusconi; AB İç Pazar ve Hizmetler Komsiyoneri Charlie McCreevy; AB Ulaşım ve Enerji Komisyoneri Loyola de Palacio emsiyon azaltımlarına karşı çıkan politikacılardandı.

[24] BP yakıt şirketi 1997’de çevre konusunda duyarlılık göstererek ihtiyat prensbini kabul etti. Ve birçok fosil yakıt üreticisi BP’nin bu tavrını takip etti. Yine, Kyoto’ya yakın bir zamanda Avustralyalı yağ firması OMV ab’nin %15’lik esmiyon azaltma hedefini desteklediğini beyan etti.

[25]Special Eurobarometer (EB) 37.0 (INRA (Europe), 1992). 1988 anketindeki soru şöyleydi: “Yakılan kömür ve petrol ürünlerinin yaydığı gazın (karbondioksit) neden olduğu dünya iklimindeki olası hava değişimleri için kaygılı mısınız, bir şekilde kaygılı mısınız yoksa çok mu kaygılısınız?” Anket 18 Mart ve 15 Nisan 1992 tarihinde, AT’ye üye 12 ülkeden 13082 katılımcıyla gerçekleştirildi.

[26] Special EB 37.0 (INRA (Europe), 1992). 1992’de sorulan soru şöyleydi: “Küresel ısınma(sera etkisi)  hakkında bir şekilde mi kaygılısınız, pek kaygılı değil misiniz yoksa hiç mi kaygılı değilsiniz?”.  1988’e göre kısmi de olsa artan bir bir kaygı oranı vardı. Katılımcıların %93’ü dünya çapında flora, fauna ve habitat kaybı;  %92’si tropik ormanların yok olması; %92’si ozon katmanının bozulması konusunda bir şekilde/çok kaygılıydı.

[27] Special EB 43.1 (INRA (Europe)-ECO, 1995). Bu anket küresel anlamda çevrenin maruz olduğu tehlikelerle ilgiliydi. 1992’ye göre daha fazla katılımcı ozon katmanının hasar görmesi konunda çok/oldukça kaygılıydı(%92). %92’lik bir oran da tropik yağmur ormanlarının kaybolması konusunda çok/oldukça kaygılıydı.  Yine, katılımcıların  %93’ü dünya çapında flora, fauna ve habitat kaybı konusunda çok/oldukça kaygılıydı. Anket 19 Mayıs- 26 Haziran 1995’te 15 üye ülkeden seçilen 13300 katılımcıyla gerçekleştirildi.

[28] EB 58.0 (EORG, 2002). Anket 1 Eylül-7 Ekim 2002 arasında yapıldı. Toplam 15 üye ülkeden 16067 katılımcıyla anket yapıldı.

[29] Special EB 217/Wave 62.1 (TNS Opinion and Social, 2005). Anketteki sorular şöyleydi: 2. soru: Aşağıdaki listeden kaygılı olduğunuz beş çevresel konu seçin. 4. soru: Aşağıdaki listeden yeteri kadar bilginizin olmadığını düşündüğünüz beş konu seçin. Anket 27-29 Kasım 2004’Te 25 üye ülkeden 24786 katılımcıyla yapıldı.

that This survey was carried out between 27 and 29

November 2004 with 24786 respondents in the EU-25.