|
||||
|
Makale:
KORUMA AMAÇLI İMAR PLANLARININ YAPILIŞ SÜRECİ
Yrd. Doç. Dr. Melikşah Yasin*
GİRİŞ
Parg. 1. Kültürel ve tarihi varlıkların korunmasının temelinde çok çeşitli düşünceler vardır. Öncelikle kültür varlıkları; kendi dönemlerine ilişkin doğru ve gerçek bilgilerin bize aktarılmasında önemli rol oynarlar. Bir başka ifade ile, bu varlıklar kendi dönemlerinin şahitleri ve o dönemlerin özelliklerini bize aktaran bilgi kaynaklarıdır. Kültür varlıkları aynı zamanda, moral değerleri de kapsar ve etkiler. Özellikle, dini ve milli değerleri sembolize eden kültür varlıklarının moral etkileri yadsınamaz. Kültür varlıkları, kültürel hafızanın da temellerini oluşturur. Bilim, sanat, endüstri gibi çeşitli alanlarda belli bir dönemin özellikleri ve bu alanlardaki gelişimin günümüze aktarılması kültürel varlıkların korunması ile mümkündür. Kültür varlıkları bu yönüyle; geçmişle gelecek arasında bir bağ kurmamıza aracı olarak kültürel kimliğimizi oluşturur ve korur. Toplumun duygularını besler, insanlığın ortak geçmişine katkılarını ortaya koyar[1]. “Kültürel mirasın korunarak yaşatılması ve gelecek nesillere aktarılmasının “öğrenme ve bilgi edinme hakları”, “insanın kendini geliştirme hakkı” gibi evrensel temel ve sosyal hakların yerine getirilmesi açısından da büyük önem taşıdığı da ifade edilmektedir[2]. Tabiat varlıklarından; jeolojik devirlerle, tarih öncesi ve tarihi devirlere ait olup ender bulunan örnekleri de yukarıda sayılan nedenlerle korunmaları gerekir. Bu sayılanlar dışında kalan, “özellikleri ve güzellikleri bakımından korunması gerekli, yer üstünde, yeraltında veya su altına bulunan” tabiat varlıkları da, hem doğanın, ekolojik dengenin korunması hem de moral nedenlerle koruma altına alınırlar. Kültür ve tabiat varlıklarının korunması anlayışı, ülkemizde de yerleşmiş, zengin bir kültürel mirasa ve tabiat varlığına sahip olan Türkiye’de hem anayasa hem de kanunlar, devletin bu konulardaki görev ve yetkilerini düzenlemiştir[3].
Parg. 2. Kültür ve tabiat varlıklarının özel hukuki statüleri, şehir planlamasını da etkilemektedir. Özellikle sit alanı olarak belirlenen yerlerde, “koruma amaçlı” özel imar planları hazırlanması öngörülmetedir. Bu çalışmada, koruma amaçlı imar planları hakkında bazı tespit ve değerlendirmeler yapılacaktır.
1. KORUMA AMAÇLI İMAR PLANLARININ TANIMI VE KONUSU
1.1. TANIM
Parg. 3. Koruma amaçlı imar planları; kısaca, “sit içeren yerleşme alanlarında düzenlenen koruma ve geliştirme amaçlı plan” şeklinde tanımlanabilir[4]. 2863 sayılı Kanunun 3/8.maddesinde ise koruma amaçlı imar planları;"Bu Kanun uyarınca belirlenen sit alanlarında, alanın etkileşim-geçiş sahasını da göz önünde bulundurarak, kültür ve tabiat varlıklarının sürdürülebilirlik ilkesi doğrultusunda korunması amacıyla arkeolojik, tarihi, doğal, mimarî, demografik, kültürel, sosyo-ekonomik, mülkiyet ve yapılaşma verilerini içeren alan araştırmasına dayalı olarak; hali hazır haritalar üzerine, koruma alanı içinde yaşayan hane halkları ve faaliyet gösteren iş yerlerinin sosyal ve ekonomik yapılarını iyileştiren, istihdam ve katma değer yaratan stratejileri, koruma esasları ve kullanma şartları ile yapılaşma sınırlamalarını, sağlıklaştırma, yenileme alan ve projelerini, uygulama etap ve programlarını, açık alan sistemini, yaya dolaşımı ve taşıt ulaşımını, alt yapı tesislerinin tasarım esasları, yoğunluklar ve parsel tasarımlarını, yerel sahiplilik, uygulamanın finansmanı ilkeleri uyarınca katılımcı alan yönetimi modellerini de içerecek şekilde hazırlanan, hedefler, araçlar, stratejiler ile plânlama kararları, tutumları, plân notları ve açıklama raporu ile bir bütün olan nazım ve uygulama imar plânlarının gerektirdiği ölçekteki plânlar” şeklinde tanımlanmıştır.
Parg. 4. Hemen şunu da ifade edelim ki; “korum amaçlı imar planı” kavramının doğru olmadığını ifade edilmektedir. Bu görüşe göre; “her plan koruma amaçlı olmalı, zira, ister doğal olsun, ister kültür varlıkları ile ilgili olsun, sit alanlarında olsun veyahut da her türlü bölgenin planlaması olsun, muhakkak korumaya yöneliktir”[5]. “Koruma amaçlı planlama” başlığı altında, kıyı ve sahil planlaması, kültür ve tabiat varlıklarının bulunduğu alanların planlaması, gecekondu bölgelerinde planlama, çevre planlaması, turizm amaçlı planlama, afet bölgelerinde planlama, milli parkların planlaması, Boğaziçi bölgesinin planlaması gibi planlama türleri incelenmektedir[6]. Gerçekten de, yukarıda ifade edildiği gibi, “koruma” sadece kültür ve tabiat varlıklarının bulunduğu alanların planlamasına ilişkin bir amaç değildir. Koruma amaçlı imar planları; koruma kurullarınca sit alanı ilan edilen alanlarda yapıldığına göre; bu planlar için “Sit Alanları İmar Planlaması” ifadesinin kullanılması önerilebilir. Ancak, doktrin ve mevzuatta yaygın olarak “koruma amaçlı imar planı” kavramı kullanıldığı için bu çalışmada da aynı kavramın kullanılması tercih edilmiştir.
1.2. KORUMA AMAÇLI İMAR PLANLARININ KONUSU
Parg. 5. Koruma amaçlı imar planlarının konusu, sit alanlarıdır. Sit kavramı; 2863 sayılı Kanunun 3/a-3 maddesinde; “tarih öncesinden günümüze kadar gelen çeşitli medeniyetlerin ürünü olup, yaşadıkları devirlerin sosyal, ekonomik, mimari ve benzeri özelliklerini yansıtan kent ve kent kalıntıları, kültür varlıklarının yoğun olarak bulunduğu sosyal yaşama konu olmuş veya önemli tarihi hadiselerin cereyan ettiği yerler ve tespiti yapılmış tabiat özellikleri ile korunması gerekli alanlar” şeklinde tanımlanmıştır. Sit alanları Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmelikte (Koruma Amaçlı İmar Planı Yönetmeliği) özelliklerine göre; kentsel sit, tarihi sit, arkeolojik sit, doğal sit ve ören yeri olmak üzere, farklı şekillerde tanımlanmaktadır[7]. Yönetmeliğe göre;
Parg. 6. Kentsel sit: Mimari, mahalli, tarihsel, estetik ve sanat özelliği bulunan ve bir arada bulunmaları sebebiyle teker teker taşıdıkları kıymetten daha fazla kıymeti olan kültürel ve tabii çevre elemanlarının (yapılar, bahçeler, bitki örtüleri, yerleşim dokuları, duvarlar) birlikte bulundukları alanları,
Parg. 7. Arkeolojik sit: Antik bir yerleşmenin veya eski bir medeniyetin kalıntılarının bulunduğu yer veya su altında bilinen veya meydana çıkarılan korunması gerekli alanları,
Parg. 8. Doğal sit: İlginç özellik ve güzelliklere sahip olan ve ender bulunan korunması gerekli alanları ve taşınmaz tabiat varlıklarını,
Parg. 9. Tarihi sit: Önemli tarihi olayların cereyan ettiği ve bu sebeple korunması gerekli yerleri,
Parg. 10. Ören yeri: Tarih öncesinden günümüze kadar gelen çeşitli uygarlıkların ürünü olup topografik olarak tanımlanabilecek derecede yeterince belirgin ve mütecanis özelliklere sahip, aynı zamanda tarihsel, arkeolojik, sanatsal, bilimsel, sosyal veya teknik bakımlardan dikkate değer, kısmen inşa edilmiş, insan emeği kültür varlıkları ile tabiat varlıklarının birleştiği alanları,
Parg. 11. İfade etmektedir.
Parg. 12. Tarihi, kentsel ve arkeolojik sit alanlarının koruma ve kullanma koşulları ile geçiş dönemi yapılaşma koşulları Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun kararları ile belirlenmiştir[8].
Parg. 13. Bu durumda, Koruma Amaçlı İmar Planı yapılabilmesi için öncelikle, alanın/bölgenin bölge koruma kurulları tarafından “sit alanı” olarak ilan edilmesi gerekir. Bir alan, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulu’nun belirlediği ilkeler ve bilimsel esaslar çerçevesinde sit alanı olarak tespit edilecektir[9]. Sit alanlarının çeşitli nedenlerle bu özelliklerini kaybetmeleri halinde, sit alanı olarak tescile ilişkin karar kaldırılabilecektir. Sit alanı kaydı; yetkili bölge koruma kurulu tarafından kaldırılabileceği gibi, koruma kurulları kararlarının yargı kararıyla iptali yoluyla da sona erdirilebilir. Her iki durumda da; gerek koruma kurulları gerekse iptal kararı veren mahkemeler, tescil kaydının sona erdirilmesine ilişkin kararı gerekçeleri ile açıklamak durumundadır[10].
Parg. 14. Ayrıca, mevcut durumları ve özellikleri itibari ile sit niteliği konusunda ciddi göstergeler bulunan alanlar da; sınırları ve özellikleri kesin olarak tespit edilmeden önce geçici bir önlem olarak koruma altına alınabilirler. Yapılacak bilimsel inceleme, detaylı araştırmalar sonuçlanıncaya kadar, koruma kurullarınca belirlenecek alanlara ilişkin bazı önlemler alınabilecektir. Danıştay içtihadı da bu yöndedir. Koruma kurulunca, bir bölümü sit alanı olarak ilan edilen bölgenin, diğer kısımları hakkında kurulca inceleme yapıldıktan sonra karar verilebileceği, 2 ve 3. derece sit alanı oluşturabilecek bu bölgede izinsiz yapılaşmanın yıktırılması, yapanlar hakkında yasal kovuşturma açılması gibi hususları içeren bir karar alınmış bu kararın iptali amacıyla dava açılmıştır. Sözkonusu davada Danıştay; “… (bu alanın) doğal dengesinin ve dokusunun bozulmaması için alt ölçekli bilimsel çalışmaların tamamlanmasına kadar olan süreci içerecek şekilde ve bir önlem olarak tesis edilen dava konusu kurul kararında kamu yararına aykırılık görmeyerek iptal talebini reddeden ilk derece mahkemesinin kararını onamıştır[11].
Parg. 15. Koruma amaçlı imar planları açısında üzerinde durulması gereken kavramlardan biri de “etkileme geçiş alanı” kavramıdır. ÜNAL, ”Kanun ve yönetmelikte yer almamasına rağmen, kentsel sit alanının yakın çevresinde de bir sınır belirleyerek “etkileme geçiş alanı” adı altında tali bir koruma alanı daha ortaya koyduğunu, bununla ilgili kullanma-koruma ilkeleri çıkardığını” ifade etmektedir[12].” Ancak bu tespite katılmak mümkün değildir. Zira, esasen Kanunda “etkileme geçiş alanı” kavramı kullanılmamış olmakla birlikte, 2863 sayılı Kanunun 8.maddesinden, koruma kurullarının etkileme geçiş alanı tespit edebilecekleri anlaşılmaktadır. Şöyle ki; sözkonusu hükme göre; Kanunun 7. maddesine göre tescil edilen korunması gerekli kültür ve tabiat varlıklarının koruma alanlarının tespiti ve bu alanlar içinde inşaat ve tesisat yapılıp yapılamayacağı konusunda karar alma yetkisi Koruma Kurullarına verilmiş, Koruma alanlarının tespitinde, korunması gerekli kültür ve tabiat varlıklarının korunması, görünümlerinin ve çevreleri ile uyumlarının muhafazası için yeteri kadar koruma alanına sahip olmalarının dikkate alınacağı ifade dilmiştir. Yüksek Kurul tarafından çıkarılan 420 sayılı Planlama Sırasında Etkileme Geçiş Alanı Olarak Gözönüne Alınması Gerekli Görülen Alanlara (Planlama Sınırları) İlişkin Esaslara ilişkin ilke kararında ise; “Koruma amaçlı imar planları yapımı sırasında sit bölgeleri ile bütünlük gösteren, yoğunluk ve yerleşme düzeninin sit bölgeleri ile uyum içinde oluşması ve gelişmesi öngörülen, siti bütünleyen alanlardan;
Parg. 16. Daha önceden sit sınırları içindeyken sit sınırları dışına çıkarılmış - bozulmuş sitlerin,
Parg. 17. Sit sınırları dışında tutulmuş korunacak sokak, meydan yapı grupları ve benzerlerinin,
Parg. 18. Sit bölgeleri arasında kalmış sitleri doğrudan etkileyen kurul denetiminin yapılamadığı alanların, fiziki planlama ve koruma sorunlarının çözümünü sağlamak amacıyla planlama sırasında "Etkileme Geçiş Alanı" olarak planlama sınırları içerisinde alınmasına karar vermiştir.
Parg. 19. Dolayısıyla; esasen, etkileme geçiş alanı, koruma alanından ayrı düşünülmemesi gereken bir alan olup, yasal dayanağı da 2863 sayılı Kanunun 8.maddesidir. Hemen şunu da ifade edelim ki; etkileme geçiş alanı belirleme yetkisinin Yüksek Kurul kararı ile tanınması da idare hukuku ilkeleri açısından mümkün değildir. Zira, idare hukukunda hiçbir makam veya organ yasal dayanağı olmayan bir yetki kullanamaz. Hele, mülkiyet hakkında müdahale sonuçları doğurabilecek koruma alanı tespitine ilişkin yetkinin mutlaka kanun ile tanınması Anayasal bir zorunluluktur.
2. KORUMA AMAÇLI İMAR PLANLARININ YAPILMASI
2.1 GEÇİŞ DÖNEMİ
Parg. 20. Bir alanın sit olarak ilanı ile hukuki statüsü değişmektedir. Öncelikle koruma bölge kurulunca sit olarak ilanı, bu alanda her ölçekteki plân uygulamasını durdurur. Sit alanının etkileşim çevresine ilişkin varsa 1/25.000 ölçekli plân kararları ve notları alanın sit statüsü dikkate alınarak yeniden gözden geçirilerek ilgili idarelerce onaylanır. Uygulaması durdurulan planlara göre yapılan işlemler hukuki geçerliliklerini korumakla birlikte, sit ilanından sonra; bu planın uygulanması ve bu plan çerçevesinde imar uygulamaları yapılması mümkün olamayacaktır. Danıştay; uygulaması durdurulan plan çerçevesinde kamulaştırma yapılmasını[13] 3194 sayılı Kanunun 18.madde uygulaması yapılmasını[14] hukuka aykırı bulmuştur. Ancak imar planının uygulanmasının durdurulması, iptalin hukuki sonuçlarını doğurmaz[15].
Parg. 21. İmar planı uygulamasının durdurulduğu alanlarda bu durdurmadan önce kanunla edinilen haklar varsa, bu kazanılmış hakların korunması gerekir[16]. Nitekim Kanuna göre, koruma bölge kurulunca sit alanı olarak ilan edilen yerlerde; bu kararın ilanından önce imar mevzuatına ve onanlı imar plânlarına uygun olarak alınmış yapı ruhsatı ve eklerine göre subasman[17] seviyesi tamamlanmış yapıların inşasına devam edilebileceği kabul edilmiştir. Subasman seviyesi tamamlanmamış yapıların yapı ruhsatları iptal edilir. Dolayısıyla, ruhsat alınmış olması, sit kararından sonra, tek başına kazanılmış hak doğurmaz[18].
Parg. 22. Sit ilan edilen alanlarda koruma amaçlı imar planı yapılması belirli bir süreç gerektirmektedir. Bu süreç içerisinde, sit alanlarının zarar görmemesi, mevcut durumlarının korunması amacıyla, koruma amaçlı imar plânı yapılıncaya kadar, koruma bölge kurulu tarafından üç ay içinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları belirlenir. Bu üç aylık süre içinde, bir anlamda imar uygulamaları dondurulmuş olmaktadır. Ancak, üç aylık süre içinde koruma kurullarının geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartlarını belirlememesi halinde ilgililerin mağduriyetleri sözkonusu olabilecektir. Bu nedenle; koruma bölge kurullarının en kısa sürede bu esasları belirlemesi gerekecektir.
Parg. 23. Koruma imar planı yapılıncaya kadar koruma bölge kurullarınca belirlenecek koruma ve kullanma şartları geçerli olacaktır[19]. Acaba bu şartlara uygun olarak imar uygulaması yapılabilecek midir? Bu aşamada, yapılacak imar uygulamasının niteliği önem taşımaktadır. Yapılmış bir binaya iskân verilmesi, yeni bir inşaat ruhsatı verilmesi gibi, sit alanının genelini etkilemeyen ve korumayı olumsuz etkilemeyecek imar uygulamaları, koruma bölge kurullarının belirlediği şartlar çerçevesinde yapılabilir[20]. Danıştay, koruma bölge kurulunca belirlenen geçiş dönemi yapılaşma koşullarına uygun olmayan projenin onaylanmamasını hukuka aykırı bulmamıştır[21]. Ancak, koruma imar planı ile düzenlenmesi gereken, geçiş dönemi koruma ve kullanma şartlarını aşan nitelikteki uygulamalar yapılamayacaktır. Danıştay, sit ilanından sonra, belirlenen geçici yapılaşma koşulları çerçevesinde 3194 sayılı Kanun çerçevesinde parselasyon işlemi yapılamayacağına karar vermiştir[22].
Parg. 24. İmar planının kesinleşmesi ile koruma kurullarının bu kararları geçerliliğini, yeni bir karar alınmasına gerek kalmadan, yitirecektir. Kanuna göre, iki yıl içinde koruma amaçlı imar plânı yapılmadığı takdirde, geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartlarının uygulanması, koruma amaçlı imar plânı yapılıncaya kadar durdurulur. Bu hüküm ile, geçiş dönemi koruma esaslarının yasal geçerlilik süresi belirlenmiştir. Kanunun bu düzenlemesinden önce; uygulamada, koruma amaçlı imar planlarının yasal süresi içinde yapılmadığı, çok uzun yıllar geçiş dönemi yapılaşma koşullarının uygulandığı bilinmektedir[23]. Nitekim Koruma Yüksek Kurulu 18.6.1999 tarih ve 647 sayılı kararında; bu hususu teyit etmiş, 2863 sayılı Kanunun 17. maddesi gereği hazırlanması zorunlu olan koruma amaçlı imar planlarının ilgili valilik ve belediyelerce yaptırılmasına yönelik sorumluluğun genellikle yerine getirilmemesi nedeniyle çoğu sit alanlarında geçiş dönemi yapı şartlarının Kanunda belirlenen 1 yıllık süreyi aşarak uygulandığının anlaşıldığına, bu durumun korumacılık ilkelerine aykırı olduğuna, 10 yılı aşkın oluşan bu fiili durumun ortadan kaldırılması ve koruma amaçlı imar planlarının yaptırılmasının zorunluluğu olduğu ifade edilmiştir. Aynı ilke kararında aynı zamanda; ilke kararının yürürlüğe girmesiyle birlikte bugüne kadar tescil ve ilan edilmiş ancak; koruma amaçlı imar planı yaptırılmamış olan sit alanları ve koruma alanlarında koruma amaçlı imar planı yapımı için Kanun ile belirlenen 1 yıllık sürenin yeniden işletilerek ilgili belediye ve valiliklerce yetkili ve sorumlu oldukları sit alanlarına yönelik koruma amaçlı imar planlarının süratle hazırlanarak ilgili koruma kurullarına verilmesine, koruma amaçlı imar planlarının yürürlüğe girmesine kadar geçecek süre zarfında geçiş dönemi yapı şartları uygulamasına devam edilmesine, koruma planları yapım sürecinin ilgili koruma kurullarınca takibine, karar verilmiştir. Diğer bir ifade ile, sözkonusu ilke kararı ile, koruma imar planı yapılıncaya kadar, geçiş dönemi yapı şartlarının uygulanmasına devam edileceği kabul edilmiştir. Ancak, Kanunun 17.maddesinde 5226 sayılı Kanun[24] ile yapılan değişiklikle plan hazırlama süresi 2 yıl olarak belirlenmiş, “İki yıl içinde koruma amaçlı imar plânı yapılmadığı takdirde, geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartlarının uygulanması, koruma amaçlı imar plânı yapılıncaya kadar durdurulur.” kuralı getirilmiştir. Dolayısıyla; Koruma Yüksek Kurulunun Kanunun bu düzenlemesine açıkça aykırı olan 647 sayılı kararının hukuki geçerliliği kalmamıştır.
Parg. 25. Kanunun aynı hükmüne göre, iki yıllık süre içinde zorunlu nedenlerle plân yapılamadığı takdirde koruma bölge kurulunca iki yıllık süre bir yıl daha uzatılabilecektir. Koruma bölge kurulunca, plan yapım süresi bu hüküm çerçevesinde uzatıldığı takdirde, geçiş dönemi koruma, kullanma esasları uygulanmaya devam edecek midir? Her ne kadar, yukarıda aktarıldığı üzere, geçiş dönemi koruma kullanma esaslarının en çok iki yıl için uygulanabileceği ifade edilmiş ise de; Kanun zorunlu nedenlerle ilgili idareye ek süre verilmesine imkan verdiğine göre, bu bir yıllık süre içinde de, geçiş dönemi kurallarının uygulanabileceği söylenebilir.
2.2. KORUMA AMAÇLI İMAR PLANLARININ HAZIRLANMASI VE YÜRÜLÜĞE GİRMESİ
2.2.1. Yetkili Makamlar
Parg. 26. Sit alanı olarak tespit edilen yerlerde imar planı yetkili idare tarafından yapılır. İmar planları konusunda genel olarak yetkili ve görevli idareler 3194 sayılı Kanunda düzenlenmiştir. Kanunun 8.maddesine göre, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları belediye tarafından yapılır veya yaptırılır. Belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlerde yapılacak planlar ise valilik veya ilgilisince yapılır veya yaptırılır. İmar planları konusunda, Kanunun 9.maddesi ile Bayındırlık ve İskân Bakanlığı’na da geniş yetkiler verilmiş, bu maddede belirlenen durumlarda Bakanlığı doğrudan imar planı yapabileceği veya mevcut planlar üzerinde değişiklik yapabileceği kabul edilmiştir. 2863 sayılı Kanunun 10.maddesinde de, belediye sınırları ve mücavir alanları içerisinde belediyelerin, bu sınırlar dışında ise valiliklerin yetkili olduğu kabul edilmiştir.
Parg. 27. Koruma amaçlı imar planları yapma konusunda belediyelerin yetkili kılınması eleştirilmektedir. Belediyelerin kültür varlıklarına karşı olumsuz bir tutum içinde olduğunu iddia eden bu görüşe göre, belediyelere bu yetki tanınarak “kurda kuzu emanet edilmiş” olmaktadır[25]. Karşı görüşe göre ise, “demokrasinin çalışabilmesi için, güçlenebilmesi için” yerel yönetimlerin daha fazla sorumluluk alması gerekir[26].
Parg. 28. Kanaatimce koruma amaçlı imar planlarının yapılmasında yetkili makamın yerel yönetimler mi merkezi yönetim mi olması gerektiği sorununun, yerel yönetimlerin anayasal görev tanımları çerçevesinde tartışmak daha yararlı olacaktır. Çünkü belli bir dönemde iktidarda bulunan yerel yönetimlere güvensizlik üzerine kurulu bir eleştirinin hukuki olamayacağı açıktır. Anayasanın 127.maddesinde; “Mahalli idarelerin; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak” üzere kurulacakları açıkça belirtilmiştir. Bu tanımda yer alan “mahalli müşterek ihtiyaçları” belirlemek her ne kadar kolay değilse de[27] kültür varlıklarının korunmasının, salt mahalli nitelikte bir ihtiyaç olmadığı da açıktır. Şunu ifade etmek gerekir ki; imar ve planlama yerel nitelikte bir kamusal hizmet olduğu genelde kabul edilmekte, yerel düzeyde yeterli teknik kadrolara, mali, teknik ve bilimsel olanaklar olduğu imar alanında yerelleşmeye karşı çıkılamayacağı, bunun demokrasinin de bir gereği olduğu ifade edilmektedir[28]. Ancak, kültür varlıklarını da içeren bir planlamanın, aynı zamanda ulusal nitelikte hedefleri vardır. Bu nedenle, mevcut yasal düzenleme, kültür varlıklarını ilgilendiren planlamayı yerel yönetimlerin inisiyatifine bırakmamıştır. Aşağıda izah edileceği üzere; koruma amaçlı imar planlarını hazırlama görev ve yetkisi mahalli idarelere verilmiş olmakla birlikte bu planların yürürlüğe girebilmesi için Kültür Bakanlığına bağlı bölge koruma kurulları tarafından incelenmesi ve sonuçlandırılması gerekir. Dolayısıyla; koruma amaçlı planların hazırlanmasında, mahalli idareler tek başına yetkili olmayıp, merkezi idare ile birlikte yürütülen bir planlama süreci sözkonusudur. Hatta, Kültür Bakanlığına bağlı koruma bölge kurulu kararları, mahalli idareler için bağlayıcı olduğundan, bu konuda merkezi yönetimin daha belirleyici olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır.
2.2.2. Koruma Amaçlı İmar Planlarının Yapılması Usulü
Parg. 29. Koruma amaçlı imar planlarının yapılmasına ilişkin hususlar, 2863 sayılı Kanun ve Koruma Amaçlı Plan Yönetmeliğinde düzenlenmiştir. Sözkonusu düzenlemelere göre; koruma amaçlı imar planları hazırlanırken aşağıdaki hususlar göz önünde bulundurulur.
Parg. 30. İdareler planları, Bakanlıkça hazırlanan koruma amaçlı imar planları teknik şartnamesinde belirtilen esaslara uygun olarak hazırlar. İdarelerce planlama alanının özelliğine göre bu şartnameye ek olarak özel teknik şartname düzenlenebilir. Koruma amaçlı imar planlarının varsa etkileşim geçiş sahaları da göz önünde bulundurularak ve sit alanının bütününü kapsayacak şekilde içinde bulunduğu yerleşme ile ilişkileri kurularak hazırlanması esastır. Yapılacak koruma amaçlı imar planlarında, Kanun gereğince kesin yapılaşma yasağı uygulanması gereken alanlar belirlenir.
Parg. 31. Sözkonusu planlarda, tescilli kültür varlıkları ile sit alanları içindeki faaliyetlerin ve yapı stokunun deprem, sel baskını, heyelan, yangın, kaya düşmesi ve benzeri afetlere karşı daha dayanıklı ve güvenli hale getirileceğine ilişkin hedefler, stratejiler ve uygulama esasları getirilir ve bunlar plan uygulama raporu ve plan notlarına işlenir. Planlar, yeni bir koruma amaçlı imar planı veya koruma amaçlı imar planı revizyonu hazırlanıp onaylanmadan veya herhangi bir yargı kararı bulunmadan ilgili idarece iptal edilemez. Bu planların yargı kararı ile iptali halinde yeni plan yapılması veya mevcut planda değişiklik, revizyon veya ilave yapılması, planların yapılmasına ilişkin usul ve esaslar çerçevesinde gerçekleştirilir. Koruma amaçlı imar planlarında sit alanının bütününü olumsuz etkileyecek, mevcut korunması gerekli değerleri bozacak ya da yok edecek, geleneksel kentsel doku özelliklerini olumsuz yönde değiştirecek yeni işlev dönüşümlerine ilişkin plan değişikliği yapılamaz.
Parg. 32. Koruma amaçlı imar planlarının hazırlanması aşamasında; tarihi çevre, kültürel ve doğal miras, sosyal, kültürel ve ekonomik yapı, teknik altyapı, sosyal donatı, yapı ve sokak dokusu, mülkiyet yapısı, ulaşım, dolaşım sistemi, örgütlenme biçimi ve benzerlerine ilişkin gerekli etütler kent bütünü ile ilişkilendirilerek yapılır. Tespit edilen sorunların çözümü ve tarihi, kültürel, doğal çevrenin yaşanabilir ve sürdürülebilir biçimde korunabilmesi için alana özgü stratejiler belirlenir.
Parg. 33. Koruma amaçlı imar planlarının yapımında, planlama alanının şartları ile gelecekteki gereksinimleri göz önünde tutularak sosyal donatı ve teknik altyapı için Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca belirlenen asgari standartlara uyulur. Ancak, yerleşik alanları kapsayan koruma amaçlı imar planlarında taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının fiziksel ve mülkiyet dokusu özellikleri, planlanan alanın şartları ile gelecekteki gereksinimleri göz önünde tutularak yeterli büyüklükte ve nitelikte sosyal donatı ve teknik altyapı alanları plan kararları ile belirlenir. Planlarda, engelliler gibi kamu ortak mekanlarını kullanmakta zorluk çeken kişilerin kentsel kullanımlara, sosyal donatı ve teknik altyapı alanlarına erişimini ve kullanımını sağlayıcı ve kolaylaştırıcı tedbirlerin alınması amacıyla tasarım ilkeleri geliştirilerek mekansal düzenlemeler yapılır ve her türlü mevzuat ve Türk Standartları Enstitüsü standartları dikkate alınır.
Parg. 34. Hazırlanan bu koruma ve imar planları incelenmek ve sonuçlandırılmak üzere koruma bölge kuruluna sunulur. Koruma bölge kurulları; kendilerine gönderilen planları, ilgili mevzuat ve Koruma Yüksek Kurulun ilke kararları çerçevesinde değerlendirilecektir. Bu değerlendirme sonucunda planı uygun görebileceği gibi, değişiklikler veya eklemeler yapılmasını isteyebilir. Uygun görülen, koruma amaçlı imar planları onaylanmak üzere idarelere gönderilir. İdareler, koruma amaçlı imar planını en geç iki ay içinde görüşür ve karara bağlar. Koruma bölge kurulunca plana ilave edilen veya değiştirilen hususlar olması halinde, idare bu konularla ilgili plan yapım sürecinde alınan görüşler ve ana kararlar dikkate alınarak varsa değişmesini istediği hususları koruma bölge kuruluna bildirir. Bu bildirim üzerine koruma kurulu yeni bir değerlendirme yapacaktır. Bu değerlendirme sonucunda, uygun görülen haliyle planlar idarelere onaylanmak üzere gönderilir. Koruma kurulu tarafından ikinci kez gönderilen bu planlar, ilgili idare tarafından, değişiklik veya düzeltme yapılması talebiyle yeniden koruma kuruluna gönderebilir mi? Kanaatimce, ilgili idarenin talebi üzerine planı inceledikten ve onaylanmak üzere gönderdikten sonra artık bir kez daha koruma kuruluna gönderilemez. Altmış gün içerisinde onaylanmayan planlar onaylanmış sayılır ve yürürlüğe girer.
Parg. 35. Koruma kurulu tarafından onaylanmak üzere gönderilen koruma amaçlı planların, ilgili idarelerin onaylama veya onaylamama konusunda bir takdir yetkisi var mıdır? Esasen, ilgili mevzuat, yukarıda aktarıldığı üzere, koruma planlarının onaylanma sürecini açıkça düzenlemiştir. Burada, ilgili idarenin onama yetkisi, planların yürürlüğe girebilmesi için öngörülmüş usule ilişkin bir işlemdir. Dolayısıyla, idarelerin burada bir takdir yetkilerinin olmadığını, sürecin tamamlanması ile planları onaylamak zorunda olduğu anlaşılmaktadır. İlgili idarenin planı belirlenen sürede onaylamaması halinde, plan kendiliğinden yürürlük kazanacaktır. Diğer bir ifade ile, ilgili idarelerin koruma kurulu kararları çerçevesinde bağlı yetkileri sözkonusudur[29]. Esasen burada kullanılan “onaylama” ifadesi yanıltıcı olmaktadır. Çünkü bir idareye onama yetkisi verilmesi, aynı zamanda onamama iradesinin de olmasını gerektirir. Burada, “yürürlüğe konulur” ifadesinin kullanılması daha uygun olacaktır[30].
Parg. 36. Acaba, ilgili idareler koruma kurulunca onaylanmak üzere gönderilen planlar, yürürlüğe girdikten sonra bu planları dava konusu edebilir mi? Bir başka sorun da; ilgili idarelerin değişiklik ve ilave yapılması önerilerinin kabul görmemesi durumunda, koruma bölge kurullarının buna ilişkin işlemi de dava konusu edilebilir mi? Danıştay; koruma kurullarının koruma amaçlı imar planları ile ilgili kararlarının, henüz ilgili idarece onaylanmamış olsa bile, davaya konu olabileceğini kabul etmektedir[31]. Bu kararlar, ilgili idare tarafından onaylanmamış olsa bile, kesin ve icrai nitelikte işlem olarak kabul edilmektedir. Bu durumda, kural olarak ilgili idarelerin, taleplerinin dikkate alınmaması, koruma kurullarınca, hazırlanan plana ilave veya değişiklikler yapılması durumunda, buna ilişkin koruma kurulu kararlarının dava konusu edebilecekleri söylenebilir.
Parg. 37. 2863 sayılı Kanun, iki yıl içinde koruma amaçlı imar plânı yapılması zorunluluğu getirilmiştir. Bu süre içerisinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartlarının uygulanması, koruma amaçlı imar plânı yapılıncaya kadar durdurulur. Bu iki yıllık süre içinde zorunlu nedenlerle plân yapılamadığı takdirde koruma bölge kurulunca bu süre bir yıl daha uzatılabilir. Bu süreler sonucunda koruma planı yapılmaması durumunda, imar uygulamaları açısından ciddi sıkıntılar doğacaktır. Örneğin, yapılaşmada, alt yapı hizmetlerinin yürütülmesinde aksamalar meydana gelebilecektir. Bu nedenle; kanaatimce, burada kanun ile bu olasılık karşısında alternatif çözümler öngörülmeliydi. Yasal süresi içinde koruma planlarını yapmayan yetkililerin hukuki ve cezai sorumlulukları sözkonusu olabilecektir. Ancak, bu sorumluluk, plan yapılmamış olması olgusunu değiştirmeyecektir. Bu nedenle; yasal süreler içerisinde yapılmayan koruma amaçlı planların Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından re’sen yapılması ve yapılacak harcamaların da ilgili idare bütçesinden karşılanması öngörülebilir[32].
Parg. 38. Aksi halde; ilgili idarelerin çeşitli nedenlerle planlama sürecini aksatması, ciddi hukuki ve sosyal sorunlara neden olabilecektir. Ayrıca, koruma amaçlı imar planların yapılış süreçlerinde, çeşitli aşamalar için süreler belirlenmiştir. Örneğin; Koruma bölge kurulu, belgeleri tam olarak koruma bölge kuruluna ibraz edildiği tarihten itibaren koruma amaçlı imar planlarını en geç altı ay içinde karara bağlayacağı, koruma bölge kurulunda görüşülen ve uygun görülerek idarelere gönderilen koruma amaçlı imar planları en geç iki ay içinde görüşüp karara bağlanacağı gibi sürelere ilişkin kurallar vardır. Bu kurallardan bazılarına uyulmamasının yaptırımını Kanun ve Koruma Plan Yönetmeliği açıkça düzenlemiştir. 2 yıl içinde koruma amaçlı plan yapılmaması durumunda geçiş dönemi esaslarının geçersiz hale gelmesi, 60 gün içinde ilgili idarece onaylanmayan planların kendiliğinden kesinleşmesi gibi. Yaptırım öngörülmeyen durumlarda ilgili idarelerin, bu süreleri geçirdikten sonra yapacakları işlemler hukuken geçerli olacaktır[33].
Parg. 39. Planlar, ilgili idarenin onay tarihinden itibaren idarece herkesin kolayca erişebileceği yerlerde ve görebileceği şekilde ilan yerlerine asılarak otuz gün süre ile ilan edilir. Planların nerede görüleceği köyler ve belde belediyelerinde mahalli anonslar ve ilan panoları ile, büyükşehir olmayan belediyelerde yerel yazılı yayın kuruluşu aracılığıyla, büyükşehir belediyelerinde ise en yüksek tirajlı ulusal dört yazılı yayın kuruluşundan biri aracılığıyla duyurulur. Ayrıca planların askıya çıkacağı yer ve tarihle ilgili bilgiler plan toplantılarına katılmış kamu kurum ve kuruluşlarına, ilgili meslek odaları ve sivil toplum kuruluşlarına idarece yazılı olarak bildirilir.
2.2.3. Koruma Amaçlı İmar Planlarının Yapılış Sürecine Katılım
Parg. 40. 2863 sayılı Kanun, koruma imar planlarının hazırlanması sürecine farklı gurupların katılımına olanak tanıyan düzenlemelere yer vermiştir[34]. Bu bağlamda; belediyeler, valilikler ve ilgili kurumlar, plan hazırlama süreci içerisinde plan yapılacak alanda ilgili meslek odaları, sivil toplum kuruluşları, üniversitelerin ilgili bölümleri, koruma alanı içinde yaşayan hane halkları ve faaliyet gösteren işyeri sahipleri ve etkilenen hemşerilerin katılımı ile plan kararlarının oluşturulmasından önce sorunlar, olanaklar, vizyon, hedefler, araçlar, stratejilerin oluşturulması üzerine ve taslak planın oluşturulmasından sonra taslak planın görüşülerek koruma bölge kuruluna sunulacak son şeklini alması için asgari iki toplantı düzenlenir.
Parg. 41. Burada, hangi sivil toplum örgütlerinin bu tür toplantılara katılabileceği konusunda bir sınırlama yapılmamış olmakla beraber, sadece konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin katılımının sözkonusu olacağı açıktır. Ancak, “ilgili” kavramının, özellikle planlama gibi çok yönlü bir faaliyet açısından, çok geniş yorumlanabileceği açıktır. Çevre, tarih, kültür, turizm gibi farklı alanlarda çalışan sivil toplum kuruluşları, bu planlama süreci ile “ilgili” olduğunu iddia edebilecektir. Katılımın mümkün olduğu kadar geniş kapsamlı olması yararlı olmakla birlikte, özellikle büyükşehirlerde bu konularda faaliyet gösteren onlarca dernek, vakıf gibi sivil toplum örgütlerinin varlığı, planlama sürecini uzatabilir. Bu nedenle, Kanun ile katılım sürecine katılabilecek sivil toplum örgütlerinin, özellikle faaliyet konuları, üye sayıları gibi objektif bazı kriterler ile sınırlandırılabilir.
Parg. 42. Bu toplantıların halka duyurusu idarece köyler ve belde belediyelerinde mahalli anonslar ve ilan panoları ile büyükşehir olmayan belediyelerde mahalli anonslar, ilan panoları ve yerel yazılı yayın kuruluşları aracılığıyla, büyükşehir belediyelerinde ise koruma alanında mahalli anonslar, ilan panoları, yerel yazılı ve görsel medya kuruluşları aracılığıyla yapılır. Ayrıca bu toplantılar ilgili meslek odalarına, üniversitelerin ilgili bölümlerine ve sivil toplum kuruluşlarına idarece toplantılardan onbeş gün önce toplantılara ait dokümanlar ve gündem yazılı olarak da bildirilir.
Parg. 43. Bu toplantılarda dile getirilen görüşler toplantıya katılan ilgili kurum, kuruluş ve kişilerce ayrıca yazılı olarak idarelere sunulur. Bu görüşlerin belirtildiği tutanaklar koruma bölge kuruluna sunulmak üzere koruma bölge kurulu müdürlüğüne iletilir. Müdürlük bu tutanakları arşivleyip, saklamakla sorumludur. Kanun ve Koruma Plan Yönetmeliğinin bu düzenlemelerine aykırı olarak, katılımı sağlamadan planlama yapılması, işlemi şekil yönünden hukuka aykırı hale getirecektir.
3. KORUMA AMAÇLI İMAR PLANLARINA KARŞI BAŞVURULACAK HUKUKİ YOLLAR
3.1. İTİRAZ
Parg. 44. Koruma Plan Yönetmeliğinin 9.maddesine göre, koruma imar planlarının onayında sonraki 30 günlük askı süresi içinde koruma amaçlı imar planlarına itiraz edilebilir. İtirazlar ilgili idarelere yapılır. İdarece itirazlar en geç otuz gün içinde değerlendirilir ve karara bağlanır. İdare itirazı haklı görebilir. Ancak, ilgili idare re’sen planda değişiklik yapamaz. Bu durumda, ilgilinin itirazı ve kendi görüşünü de ekleyerek, koruma bölge kurulunun değerlendirmesine sunar. Koruma bölge kurulu, bu konuda gerekli inceleme ve değerlendirmeyi yaparak, talebin uygun olup olmadığına karar verecektir. İdareler ile gerçek ve tüzel kişiler, Koruma Yüksek Kurulu ve koruma bölge kurullarının kararlarına uymak zorundadırlar.
Parg. 45. Kural olarak, kamu kurum ve kuruluşları ve belediyeler ile gerçek ve tüzel kişiler, Koruma Yüksek Kurulu ve koruma bölge kurullarının kararlarına uymak zorundadır. Ancak, koruma amaçlı imar planı yapılan alanda idareler koruma bölge kurullarınca alınmış ve alınacak koruma amaçlı imar plânları, değişiklikleri ve revizyonlarına ilişkin kararlara karşı altmış gün içerisinde Koruma Yüksek Kuruluna itiraz edebilirler. Bu itirazlar, Koruma Yüksek Kurulunca incelenir ve en geç altı ay içinde karara bağlanır. Yukarıda da ifade edildiği üzere, ilgili idareler, bu kararlara karşı doğrudan dava da açabilirler.
Parg. 46. Gerek ilgililerin idarelere yapacakları itirazlar gerekse idarelerin Koruma Yüksek Kuruluna yapacakları itirazlar ihtiyari olup, ilgililer itiraz yoluna gitmeden doğrudan dava da açabilirler. Zira, itiraza ilişki Kanun ve yönetmelik hükmünde “itiraz edebilirler” ifadesi kullanılmış olup, bu ifade bir zorunluluğu içermemektedir[35].
Parg. 47. Koruma amaçlı imar planına itiraz edilmesi veya dava açılması uygulamayı ve yürütmeyi durdurmaz.
3.2. YARGI YOLU
Parg. 48. Koruma amaçlı imar planları, hukuki nitelikleri itibari ile diğer imar planlarından farklı değildir. Bunlar da, icrai nitelikte idari işlemler olup idari davaya konu edilebilirler. Bu planlara karşı açılacak iptal ve tam yargı davaları da, diğer idari işlemlere karşı açılacak davalarla aynı usul ve esaslar çerçevesinde incelenerek sonuçlandırılacaktır.
Parg. 49. Yargılama usulü açısından özellikle açılan davada husumetin kime yöneltileceği hususu tartışılmalıdır. Yukarıda izah edildiği üzere, koruma amaçlı imar planlarını ilgili idareler hazırlamakla birlikte, esasen belirleyici olan Koruma Yüksek Kurulunun ilke kararları ve koruma bölge kurullarının tespit ve değerlendirmeleridir. Koruma bölge kurulu karalarının ilgili idareler açısından bağlayıcı olduğu da ifade edilmişti. Hatta, bu planlara ilgili idarelerin veya diğer kişilerin yapacakları itirazlarda da nihai karar mercii Koruma Yüksek Kurulu ve koruma bölge kurullarıdır. Ayrıca, koruma bölge kurulu kararlarına karşı doğrudan dava açılabileceği de yukarıda açıklanmıştı. Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde, koruma imar planlarına karşı açılacak iptal davalarında, Kültür Bakanlığının da ilgili idare ile birlikte hasım olarak gösterilmesi gerekecektir.
Parg. 50. Davalarla ilgili diğer bir sorun da; koruma amaçlı imar planlarından dolayı açılacak tam yargı davalarında sorumluluğun hangi idareye ait olacağıdır. Koruma amaçlı imar planının, idare tarafından hazırlandığı şekli ile uygun görülmesi halinde idare ile Kültür Bakanlığının birlikte sorumluluğu sözkonusu olabilecektir. Acaba, ilgili idarenin itiraz ettiği ancak kabul görmeyen hususlarda açılmış ise sorumluluk kim ait olacaktır? İlgili idare, bu husustaki çekincesini ve değişiklik talebini zaten belirtmiş ise, yine de sorumlu olabilecek midir? Kanaatimce burada sorumluluk, itirazları dikkate almayan, bu yönde değişiklik ve ilaveler yapmayan Koruma Yüksek Kurulu veya Koruma bölge kurullarına ait olmalıdır. Bir idarenin yetkili olmadığı veya yetkisini aşan işlem ve eylemlerden dolayı sorumlu tutulması hakkaniyete uygun olmayacaktır.
4. KORUMA AMAÇLI İMAR PLANLARININ DİĞER İMAR PLANLARI İLE İLİŞKİSİ
Parg. 51. Şehir planlamasında, tek bir imar planından bahsetmek mümkün değildir[36]. Kural olarak, imar planları, 3194 sayılı kanun çerçevesinde ve bu kanunda belirtilen ölçeklerde yapılırlar. İmar Kanunu çerçevesinde, kapsadıkları alan ve amaçları çerçevesinde yapılan planların her birinin üst ölçekli imar planlarına uygun olması zorunluluğu vardır. Bu konu, imar hukuku kitaplarında tartışılmış ve plan hiyerarşisi kavramı ile büyük ölçüde çözüme kavuşturulmuştur.
Parg. 52. Bu başlık altında özellikle; özel amaçlarla yapılan planlar arasındaki ilişki üzerinde durulacaktır. Genel planlama ilke ve amaçları yanında, özel olarak düzenlenmesi gerektiği düşünülen alanlarda, İmar Kanunu dışında, özel kanunlar ile belirlenen usul ve esaslarla planlama yapılması da mümkündür. Turizmi Teşvik Kanunu, İmar Affı Kanunu, Çevre Kanunu ve bu çalışmanın konusunu oluşturan Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu gibi kanunlar ile belli özelliklere sahip bölgelerin genel planlama kuralları dışında planlaması mümkün kılınmıştır. Nitekim 3194 sayılı kanunun 4.maddesinde, özel kanunlar ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, İmar Kanunun özel kanunlara aykırı olmayan hükümlerinin uygulanacağı kabul edilmiştir.
Parg. 53. Sorun şudur: Bir bölgede iki özel amaçlı plan yapılması durumunda bu planlar arasındaki çatışma nasıl önlenecektir? Özel kanun çerçevesinde planlanan bir bölge, bir başka özel kanun çerçevesinde planlanabilir mi? Örneğin; sit ilan edilen bir bölgede, koruma amaçlı imar planı yapıldıktan sonra, Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun Çerçevesinde İmar uygulaması yapılabilir mi?
Parg. 54. Sorunu örnek Danıştay içtihatları çerçevesinde irdelemek yararlı olacaktır.
4.1. DANIŞTAY UYGULAMASI
ÖRNEK- 1:
Parg. 55. Sit ilan edilen alanının aynı zamanda 1989 yılında yürürlüğe giren 383 Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı Kurulmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname çerçevesinde “Özel Çevre Koruma Bölgesi” olarak ilan edilmiş, bu alanda aynı KHK nin 12.maddesinin[37] verdiği yetki çerçevesinde imar planı hazırlanmıştır.
Parg. 56. Yukarıda izah edildiği üzere, sit alanlarının tespiti ve bu alanların planlanması hususunda 2863 sayılı kanun hükümleri geçerlidir ve bu kanunun 61.maddesine göre, Kamu kurum ve kuruluşları ve belediyeler ile gerçek ve tüzel kişiler, Koruma Yüksek Kurulu ve koruma bölge kurullarının kararlarına uymak zorundadır.
Parg. 57. Diğer taraftan, 383 sayılı KHK’nin 19/f. Maddesine göre; “2863 Sayılı Tabiat ve Kültür Varlıklarını Koruma Kanunu çerçevesinde sit kararları saklıdır. Ancak Kurumca hazırlanan plan ve projelere göre gerektiğinde sit kararı içinde yer alabilecek yeni yapılaşmalara ilişkin bina yüksekliği, taban alanı ve kat alanı katsayısı gibi değerlerde azaltmaya gidilebilir; veya bu yapılaşma şartları tümüyle kaldırılabilir. Yapılan veya revize edilen planların hazırlanması aşamasında Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulundan görüş alınır. Yüksek Kurul da Sit alanlarının iptalinden ve tescilinden önce Başkanlıktan görüş ister.”
Parg. 58. Aynı KHK’nin 25/c.maddesi ile, sit alanı olarak ilan edilen bir alanda koruma amaçlı imar planları ile bunların her türlü değişikliklerini inceleyip onaylamaya koruma kurullarının yetkili olduğuna dair 2863 sayılı kanunun 57/d maddesi hükmünün özel çevre koruma alanı olarak ilan edilen bir alanda uygulanmayacağı kabul edilmiştir.
Parg. 59. Danıştay; 2863 sayılı Kanun ile 383 sayılı KHK hükümlerini inceledikten sonra, dava konusu uyuşmazlıkta şu sonuca varmıştır:
Parg. 60. “Genel olarak sit alanı olarak ilan edilen ve tescil edilen bir bölgede imar planlarını onaylama yetkisinin Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulularına ait olduğu kuşkusuzdur. Ancak, 1989 yılında özel nitelikleri gereği, korunması zorunlu olduğu için özel çevre koruma alanı olarak ilan edilen yerlerle ilgili 383 sayılı Kanun Hükmünde Kararname yürürlüğe girmiş ve bu alanlara ilişkin olarak da her ölçekteki plan ve plan kararlarını revize etmek ve resen onaylamak yetkisi Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığına verilmiştir. Bu duruma göre, hem özel çevre koruma alanı, hem de sit alanı olan bir alanda daha sonra yürürlüğe giren 383 sayılı KHK hükümlerinin uygulanacağı ve planların onaylamaya yetkili organın da Özel Çevre Koruma Başkanlığı olacağı sonucuna varılmıştır[38].”
Parg. 61. Bu kararda, Yüksek Mahkeme, sonradan yürürlüğe giren kanun hükümlerinin, daha önce yürürlüğe giren ve 2863 sayılı kanun hükümlerini bir anlamda etkisiz kılan 383 sayılı KHK hükümlerine öncelik vermiştir. Karar, hukuk tekniği açısından, (sonraki kanun önceki kanunu ilga eder ilkesi) doğrudur. Burada, asıl sorun, yasal düzenlemeler arasındaki uyumsuzluktur. Farklı özellikleri olan bir alanın, bir özelliğine öncelik vermek suretiyle yapılan kanunların, uygulamada sorunlar yaratması kaçınılmazdır. Bu örnekte olduğu gibi, sit ilan edilen bir alan aynı zamanda özel çevre koruma bölgesi ilan edilmesi mümkündür. Bu alanın sit vasfının mı yoksa çevresel değerlerini korumanın mı daha önemli olduğunu tartışmak anlamsızdır. Önemli olan, bu alanın her iki özelliği de dikkate alınarak planlanmasıdır. Bu da, her iki kurumun ve varsa başka ilgili kurumaların eşgüdüm halinde çalışmasına olanak verecek yasal düzenlemeler ile mümkün olacaktır.
ÖRNEK 2:
Parg. 62. Danıştay’ın konuya ilişkin bir başka kararı ise, sit alanı ilan edilen bir alanda 2981 sayılı İmar Affı Kanunu[39] çerçevesinde imar uygulaması yapılıp yapılamayacağına ilişkindir. 2981 sayılı kanunu çerçevesinde yapılacak imar planlarının da özel amaçlı planlar olduğu açıktır. 2981 sayılı kanunun 3.maddesine göre, “İstanbul ve Çanakkale (Özel kanun çıkarılıncaya kadar) Boğazları ile 2862 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu uyarınca belirlenmiş ve belirlenecek yerlerde, Askeri Yasak Bölgeleri ve Güvenlik Bölgelerinde, Türk Silahlı Kuvvetlerine ait harekât, eğitim ve savunma amaçlı yapılarda bu Kanun hükümleri uygulanmaz.” Danıştay da, kanundaki bu hükme dayanarak 2863 sayılı kanun kapsamında kalan yerlerde 2981 sayılı kanun çerçevesinde parselasyon işlemi yapılamayacağına karar vermiştir[40].
Parg. 63. Bu örnekte ise, Danıştay, iki özel amaçlı plan arasındaki çatışmayı, kanunda 2863 sayılı kanun lehine getirilen istisnai düzenlemeyi esas alarak çözmüştür. Ancak, bu kararda 2981 sayılı kanun ile diğer özel amaçlı planlara ilişkin yasal düzenlemeler (ÖR: Turizmi Teşvik Kanunu) arasındaki çatışmanın nasıl çözüleceğine ilişkin bir tespit yapılmamıştır.
ÖRNEK 3:
Parg. 64. 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu çerçevesinde turizm alanı ilan edilen bölgede aynı zamanda özelleştirme kapsamına bir yatırım alanı olması durumunda, planlama yetkisinin hangi idareye ait olacağı konusunda uyuşmazlık çıkmıştır.
Parg. 65. 2634 sayılı kanunun 7.maddesine göre, Bakanlık; kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde her ölçekteki plânları yapmaya, yaptırmaya, re’sen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir.
Parg. 66. 3194 sayılı Kanun 9.maddesine göre; Belediye hudutları ve mücavir alanlar içerisinde bulunan ve özelleştirme programına alınmış kuruluşlara ait arsa ve arazilerin, ilgili kuruluşlardan gerekli görüş, Belediye alınarak Çevre İmar bütünlüğünü imar tadilatları ve mevzi imar planlarının ve buna uygun imar durumlarının Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca hazırlanarak Özelleştirme Yüksek Kurulunca onaylanmak suretiyle yürürlüğe girer ve ilgili Belediyeler bu arsa ve arazilerin imar fonksiyonlarını 5 yıl değiştiremezler. İlgili belediyeler görüşlerini onbeş gün içinde bildirir.”
Parg. 67. 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu ile özel bir planlama yetkisi tanındığı gibi, 3194 sayılı kanunun 9.maddesi ile özelleştirme uygulamalarında da Özelleştirme İdaresi Başkanlığına istisnai özel bir planlama yetkisi verildiği açıktır.
Parg. 68. Danıştay bu uyuşmazlıkta şu sonuca varmıştır:
Parg. 69. ““Görüldüğü üzere 3194 sayılı İmar Kanunu hükümlerine tabi olarak belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan yerlerde belediyeye ait bulunan plan yapma yetkisi, sözü edilen Kanunun 9 uncu maddesinin ikinci fıkrası ile bu alanlarda 4046 sayılı Kanun uyarınca özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlara ait arsa ve arazilerle sınırlı olarak Özelleştirme İdaresi Başkanlığı ile Özelleştirme Yüksek kuruluna verilmiş bulunmaktadır. Bu durumda 3194 sayılı Kanunun 9 uncu maddesine 4046 sayılı Kanunun 41 inci maddesiyle eklenen ve içeriği itibariyle ayrıksı ve sınırlı bir alana ilişkin bulunan 9 uncu maddenin ikinci fıkrası hükmünün Kanunun 4 üncü maddesi kapsamında özel kanun niteliğinde olduğu söylenemez.
Parg. 70. Öte yandan, İmar Kanunu karşısında özel kanun niteliğinde olan 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 7 nci maddesinde, turizm bölgelerinde ve turizm merkezlerinde Turizm Bakanlığınca yapılan veya yaptırılan ve Bayındırlık ve İskan Bakanlığına sunulan planların altı ay, haritalar ve kıyı kenar çizgisinin iki ay içinde onaylanacağı, bakanlığın, turizm alanlarında ve turizm merkezlerinde Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca onaylı nazım imar planlarına uygun olarak, turizm amaçlı imar uygulama planlarını değiştirmeye ve onaylamaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
Parg. 71. Bu durumda, belediye ve mücavir alan sınırları içinde veya dışında bulunan ve 2634 sayılı Kanuna göre turizm alanı ilan edilen bir yerde imar planı yapma ve yaptırma yetkisinin Turizm Bakanlığına ait olduğu, belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde turizm alanı ilan edilen bir yerde aynı zamanda özelleştirme kapsamına alınan bir yatırım alanı olması durumunda da bu yerin turizm alanı olma niteliğini yitirmediği ve bu alanlarda önemleri ve özellikleri nedeniyle 2634 sayılı Kanuna göre Turizm Bakanlığının planlama yetkisinin devam ettiği sonucuna varılmıştır.[41]”
Parg. 72. Yüksek Mahkeme, kararında, özel imar düzenlemeleri arasındaki çatışmayı çözecek ilkeler belirlememiştir. Sadece, 3194 sayılı Kanunun 9 uncu maddesine 4046 sayılı Kanunun 41 inci maddesiyle eklenen ve içeriği itibariyle ayrıksı ve sınırlı bir alana ilişkin bulunan 9. maddenin ikinci fıkrası hükmünün Kanunun 4. maddesi kapsamında özel kanun niteliğinde olmadığı gerekçesi ile 2634 sayılı kanunun öncelikle uygulanması gerektiği sonucuna ulaşmıştır. 3194 sayılı kanunun 9.maddesindeki düzenleme özel bir kanun değilse bile istisnai bir düzenleme olduğu açıktır. Bu iki özel düzenleme arasından birini diğerine tercih etmeyi gerektirecek hukuki dayanakların ortaya konulmadığı görülmektedir.
ÖRNEK 4:
Parg. 73. Danıştay, İmar Kanununun 4.maddesinin özel kanun olarak kabul ettiği 3030 sayılı eski Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 3194 sayılı kanunun özelleştirme uygulamalarına ilişin istisnai düzenlemesine ilişkin 9.maddesi arasında çıkan uyuşmazlıklarda ise, belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde bulunan ve özelleştirme programına alınmış kuruluşlara ait arsa ve arazilerle ilgili imar planlarının hazırlanmasında belediyelerin yetkilerine istisna getirilerek bu yerlerle ilgili imar planlarının başbakanlık özelleştirme yüksek kurulunca onaylanmak suretiyle yürürlüğe gireceğine karar vermiştir[42].
Parg. 74. Görüldüğü üzere, esasen 3. ve 4. örnekler arasında herhangi bir fark yoktur. Zira 2634 sayılı kanun ve 3030 sayılı kanun, 3194 sayılı kanun tarafından özel kanun olarak kabul edilmiştir. Ancak, Yüksek Mahkeme, 3194 sayılı kanunun 9.maddesi ile bu kanunlar arasında çıkan çatışmada, farklı sonuçlara varmıştır.
4.2.DEĞERLENDİRME
Parg. 75. Yukarıda aktarılan örnek Danıştay kararları sonucunda Yüksek Mahkemenin özel amaçlı planlar arasındaki çatışmayı aşağıdaki esaslar dahilinde çözdüğü görülemtedir:
Parg. 76. Özel amaçlı planlara ilişkin yasal düzenlemelerde, sonraki tarihli kanun esas alınmalı,
Parg. 77. Kanunlarda istisnai hükümler var ise bunlar uygulanmalıdır
Parg. 78. Ancak, Yüksek Mahkeme, özel planlama yetkileri çerçevesinde çıkan çatışmanın çözümü konusunda bir ilke belirleyememiş, farklı kararlar vermiştir. 3. ve 4. örnekte açıklanan olaylarda, sorun aynıdır. Ancak, Danıştay, bu iki örnekte farklı sonuçlara ulaşmış, bu sonuçları açıklayacak gerekçeler de ortaya koyamamıştır.
Parg. 79. Görüldüğü üzere, Türkiye’de planlama süreci, birden fazla idarenin yetki alanına girmektedir. Aynı şekilde, planlama hususundaki genel kanun olarak kabul edilebilecek 3194 sayılı kanun dışında çok sayıda özel yasal düzenleme bulunmaktadır. Birbiriyle bütünleşmeyen farklı yasal düzenlemelerin kentlerimizin, kentsel gelişme, planlama ve afet riskleri açısından özel önem taşıyan yönetim, planlama ve şehircilik sorunlarını çözebilecek derinlik ve ufuk genişliği yaratmaktan uzak olduğu ifade edilmektedir[43]. Ayrıca, özel amaçlı planlar ile, planlama sisteminin bozulduğu da ileri sürülmektedir[44]. Bu nedenle; planlama sisteminin bütünlüğünün bozulmaması için “planlama hizmetleri açısından merkezi yönetim ile belediyeler arasında sağlıklı iş bölümü yapılıp, üst düzey planlar merkezi idarece, yerel planlar ise belediyelerce yapılması, merkezi yönetimin belediyeler üzerinde makul bir vesayet denetimi sağlanması, özel amaçlı planlar ve diğer istisnalar getirilmemesi” önerilmektedir[45].
Parg. 80. Planlama faaliyetinde yetkili idarelerin ve yasal düzenlemelerin sayısı arttıkça, bu alandaki hukuki karmaşa da artmaktadır. Maalesef yargı yerleri, imar planları arasındaki çatışma sorununu çözecek ilkeler belirleyememiştir. Kaldı ki, aynı konuda teorik esaslar belirlemek kolay değildir. İmar düzenlemeleri kolluk yetkisi olarak kabul edilirse[46] özel kolluk yetkileri arasında çıkan çatışmalar konusunda kabul görmüş bir kural bulunmamaktadır[47].
SONUÇ
Parg. 81. Kültür ve tabiat varlıklarının önem ve özellikleri nedeniyle, planlama süreçlerinin genel planlama faaliyetinden farklı şekilde düzenlenmesi gerektiği açıktır. Bu nedenle, ülkemizdeki planlama sisteminde, sit alanı olarak ilan edilen bölgelerde, 3194 sayılı İmar Kanununda belirlenen süreçten farklı şekilde koruma amaçlı imar planı hazırlanması kabul edilmiştir.
Parg. 82. Koruma amaçlı imar planlarının hazırlanması hususunda yerel yönetimler yetkili kılınmakla birlikte, planlar konusunda asıl belirleyici yetki bölge koruma kurullarına tanınmıştır. Kültür ve tabiat varlıklarının korunmasının, ulusal nitelikte öneme sahip bir konu olması nedeniyle, yerel yönetimler ile merkezi idare arasında bir çeşit yetki paylaşımına gidilmesi doğru bir çözümdür. Ancak, koruma imar planlarına karşı açılacak davalarda, yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde, planı hazırlayan idare ile birlikte koruma bölge kurullarının bağlı bulunduğu Kültür Bakanlığı da hasım olarak kabul edilmelidir.
Parg. 83. Koruma imar planlarının hazırlanması sürecine ilişkin Kanunda belirli süreler öngörülmüş ancak bu sürelerden bazılarına uyulmamasının yaptırımı açıklanmamıştır. Bu durum, planlama sürecinde aksamalara ve sonuçta vatandaşların mağduriyetine yol açabilecektir. İlgili mevzuatta bu yönde değişiklikler yapılması, sürelere uyulmaması halinde alınacak önlemler ve ilgililerin sorumlulukları gibi hususların açık şekilde düzenlenmesi gerekmektedir.
Parg. 84. Koruma amaçlı imar planları ile diğer özel amaçlı imar planları arasında çatışma sorunu da yaşanabilmektedir. Planlama sürecinde birden çok aktörün yetkili olması, planlanacak bölgelerin de birden çok niteliklerinin bulunması, özel amaçlı planlar arasında çatışma sorununu ortaya çıkarmaktadır. Bu sorunun çözümü, ülke düzeyinde planlama faaliyetinin “bütüncül” bir yaklaşımla ele alınması, ilgili idareler arasında eşgüdümü sağlayacak bir yapılanmaya gidilmesini gerektirir. Planlama sürecinde, yerel yönetimlerin etkinliği devam etmeli, merkezi yönetim daha çok eşgüdüm sağlanması gereken planlama süreçlerinde söz sahibi olmalıdır. Ayrıca, özel planlar arasında çıkacak çatışmayı çözecek düzenlemeler yapılmalıdır. Örneğin, birden çok niteliğe sahip bölgelerin imar planlarının, ilgili kuruluşların birlikte yapması öngörülebilir. Ayrıca, ilgili kuruluşlar arasında, planlama sürecinde ortaya çıkacak uyuşmazlıkların çözülmesi konusunda Danıştay veya o yerdeki idare mahkemesi yetkili kılınabilir. Elbette burada, kanun koyucunun tavrı son derece önemlidir. Çünkü, planlamayı bütüncül şekilde ele alan, plan çatışmalarını önleyici hükümler içeren, mevcut sorunları gideren bir planlama sistemi kurulsa dahi, bu sistemin sürekliliği, yasama organın, sistemi bozucu düzenlemelerden kaçınması ile sağlanabilir. Bilindiği üzere, yasama organı, yasama yetkisi çerçevesinde, bu sisteme istisnalar getirecek düzenlemeler her zaman yapabilir. Her istisnanın, sistemde bir bozulmaya neden olabileceği da açıktır.